По завершении работы Президент Совета и Генеральный секретарь ИКАО опубликовали для печати Заключительное сообщение «Историческая договорённость относительно Рыночных мер и решительная поддержка Глобального плана – таковы впечатляющие итоги 38-й сессии ассамблеи ИКАО». В сообщении показана острота обсуждения вопросов, связанных с внедрением рыночных мер для сектора международной гражданской авиации. В этой связи на сессии обсуждались меры регулирующего воздействия на рынок международного воздушного транспорта.
Борьба против установления Евросоюзом «экологической дани»
Ещё до открытия Ассамблеи, а также в своих выступлениях в ходе Ассамблеи Президент Совета ИКАО доктор Роберто Кобе Гонсалес неоднократно подчёркивал, что вопрос внедрения рыночных мер не является единственным и главным для ИКАО в рамках мандата организации, определённого Конвенцией о международной гражданской авиации (Чикагская конвенция 1944 года). Однако, как и на предыдущей 37-й сессии, основное внимание и усилия Ассамблеи были сосредоточены на принятии новой «Климатической» резолюции. При всей противоречивости этого вопроса, результат обсуждения «Климатической резолюции» и факт её принятия Ассамблеей можно рассматривать как «момент истины». Дело в том, что до начала Ассамблеи существовала серьёзная опасность того, что международное авиационное сообщество в буквальном смысле может быть расколото на два лагеря, что в свою очередь создало бы серьёзный прецедент для подрыва основных принципов международного сотрудничества в рамках всей системы Организации Объединённых Наций. В 2011 году Евросоюз в одностороннем порядке объявил о взимании «экологической дани» с иностранных авиакомпаний, осуществляющих полеты в Европу. Против этого, выступило большинство членов ИКАО. Вот почему на 38 сессии возникла острая борьба по этому вопросу между странами ЕС и не членами ЕС.
Несмотря на активное противодействие со стороны Президента Ассамблеи – бывшего Представителя Франции в Совете ИКАО господина Мишеля Вакенхаема, Ассамблея большинством голосов (97 голосов «за», 39 голосов «против» при 9 воздержавшихся) в ходе открытого поимённого голосования подтвердила, что принцип взаимного согласия является основным руководящим началом в рамках деятельности ИКАО. Этот принцип нашёл отражение в пункте 14 постановляющей части “Сводного заявления о постоянной политике и практике ИКАО в области охраны окружающей среды. Изменение климата». Основную часть государств, голосовавших против принципа взаимного согласия, составили государства-члены Европейского союза.
Важно отметить, что этому решению Ассамблеи предшествовали многочисленные и продолжительные консультации между Делегациями стран-участниц Ассамблеи, а также консультации отдельных Делегаций с Президентом Ассамблеи господином Мишелем Вакенхаемом относительно спорных положений проекта «Климатической» резолюции. Несмотря на предложение о формировании рабочей группы Ассамблеи для доработки проекта «Климатической» резолюции, которое было внесено делегациями Российской Федерации, КНР, Саудовской Аравии, Индии и Кубы, а также поддержано другими делегациями, Президент Ассамблеи настоял на проведении им сепаратных консультаций с отдельными Делегациями-участницами Ассамблеи, что не предусмотрено Постоянными правилами процедур Ассамблеи ИКАО (Doc 7600). Президенту Ассамблеи, родом из Евросоюза, очень хотелось склонить делегации из других стран к принятию документа, одобряющего введение Евросоюзом в одностороннем порядке взимание «экологической дани».
Чтобы уговорить некоторые развивающиеся страны, в день открытия Ассамблеи «во время специальной церемонии» Генеральный секретарь ИКАО господин Раймон Бенжамен (гражданин Франции) и вице-президент Европейской комиссии г‑н Сиим Каллас подписали от имени ИКАО и ЕС декларацию о намерениях, в которой «…Европейская комиссия намеревается оказать финансовую поддержку в размере 6,5 млн евро деятельности по охране окружающей среды, которая осуществляется государствами региона Африки и Карибского региона». Примечательно, что об этой церемонии и намерениях Генерального секретаря подписать вышеупомянутый меморандум ни Совет ИКАО, ни государства-члены ИКАО предварительно не были проинформированы. Такие действия, мало того, что речь шла о завуалированной форме подкупа, незаконны и нарушили Правила процедуры Ассамблеи ИКАО.
Влияние России на работу Ассамблеи ИКАО
В результате открытой и честной позиции неофициальной «Координационной группы», в состав которой вошли Делегации Аргентины, Бразилии, Гватемалы, Индии, Ирана, КНР, Кубы, Пакистана, Перу, России, Саудовской Аравии и Южной Африки, в ходе её консультаций с другими региональными группами была выработана консолидированная позиция в отношении наиболее важных положений проекта «Климатической» резолюции. Поправки, предложенные «Координационной группой», были вынесены на рассмотрение Исполнительного комитета Ассамблеи в формате пяти рабочих документов, подлежащих обязательному обсуждению. По результатам напряжённого обсуждения большая часть поправок, предложенных группой, вошла в окончательный текст «Климатической» резолюции.
Несмотря на то, что Ассамблея согласилась с разработкой глобальной схемы рыночных мер, в тексте «Климатической резолюции» в явном виде указана необходимость проведения Советом ИКАО оценки экологического и экономического воздействия рыночных мер, включая возможность и целесообразность их внедрения в государствах-членах ИКАО. Именно это и другие предложения, поддержанные Ассамблей, были изложены в рабочих документах A38-WP/250 и A38-WP/275, представленных на рассмотрение Ассамблеи от имени Российской Федерации. Благодаря высочайшему уровню компетентности и профессионализма аппарата Представительства Российской Федерации при ИКАО, в частности, его главы А. Новгородова в этих документах дано ясное и четкое объяснение причин, по которым варианты применения рыночных мер, навязываемых Европейским союзом международному авиационному сообществу, приведут к увеличению эмиссии парниковых газов и негативно скажутся на общих показателях безопасности полётов. При этом приводятся результаты расчётов, основанных на данных, официально опубликованных ИКАО, которые показывают, что только за первые 15 лет после 2020 года сектор международной гражданской авиации должен затратить более 151 миллиарда долларов США на приобретение эмиссионных «индульгенций», а также 48 миллиардов долларов на финансирование «Зелёного климатического фонда» РКИКООН.
В противовес угрозам торговых войн со стороны функционеров ЕС, делегация Российской Федерации в очередной раз призвала Ассамблею пересмотреть глобальные цели ИКАО, с тем чтобы они могли способствовать достижению главных целей – реальному снижению эмиссии в секторе международной гражданской авиации, повышению безопасности полётов, устойчивому развитию сектора международной гражданской авиации, а также укреплению сотрудничества, «дружбы и взаимопонимания между нациями и народами мира» (цитата из Преамбулы к Конвенции о международной гражданской авиации).
Следует отметить, что позиция осознания необходимости взаимной помощи, совместных и реальных действий, а не виртуальных мер, как это предлагает ЕС, по преодолению последствий изменения климата разделяется большинством государств-членов ИКАО и есть надежда, что в течении трёх лет Совет ИКАО при поддержке государств-членов ИКАО сможет разработать принципиально новые подходы для решения вопросов в области изменения климата, отвечающим его стратегическим целям – «Безопасность полётов», «Охрана окружающей среды» и «Устойчивое развитие воздушного транспорта».
В ходе работы 38-й сессии Ассамблеи ИКАО от имени Российской Федерации было внесено много предложений и рекомендаций, изложенных в 20 рабочих документах, представленных отдельно или в совместно с другими государствами, получивших одобрение Ассамблеи и включенных в программу работы ИКАО на следующее трёхлетие.
Несмотря на жёсткую оппозицию со стороны стран-членов Европейского союза Российская Федерация была избрана в Совет ИКАО на следующее трёхлетие по первой группе государств, «играющих ведущую роль в воздушном транспорте» (подпункт “b” Статьи 50 Конвенции о международной гражданской авиации).
Главные итоги 38-й сессии Ассамблеи ИКАО
В целом, работу 38-й сессии Ассамблеи ИКАО можно оценить, как весьма результативную и позитивную.
1.Пересмотрен Глобальный план ИКАО по обеспечению безопасности полётов (ГПБП) и Глобальный аэронавигационный план (ГАНП) ИКАО. Оба документа единодушно поддержаны Ассамблеей.
Ассамблея отметила значительные поддержку и прогресс по переходу в государствах к Системе непрерывного мониторинга за обеспечением безопасности полётов. Большое внимание было уделено вопросу создания механизмов сбора, анализа, обмена и защиты информацией, связанной с обеспечением безопасности полётов.
Предметом особого внимания со стороны Ассамблеи были вопросы, связанные с внедрением положений нового Приложения 19 «Управление безопасностью полётов» к Чикагской конвенции, относящихся к созданию национальных программ обеспечения безопасности полётов и внедрению систем управления безопасностью полётов в авиакомпаниях, в организациях-поставщиках аэронавигационного обслуживания, а также в организациях, занимающихся разработкой и обслуживанием авиационной техники.
2. Ассамблея одобрила решения Совета ИКАО в области авиационной безопасности и упрощения формальностей. Управление факторами риска, взаимное признание эквивалентных мер обеспечения авиационной безопасности, и другие ключевые принципы, станут признаны приоритетными при обсуждении в ИКАО вопросов авиационной безопасности и упрощения формальностей.
Ассамблея также поддержала механизм непрерывного мониторинга в рамках проверок в сфере авиационной безопасности и новую стратегию ИКАО по программе идентификации пассажиров.
Несмотря на активное противодействие стран-членов Евросоюза, внимание Ассамблеи было обращено на недопустимость внедрения дополнительных односторонних требований в области обеспечения авиационной безопасности при перевозках груза и почты, не согласованных с другими государствами посредством процедур и механизмов ИКАО, проверенных временем.
3. В авиатранспортной области Ассамблея одобрила новую стратегическую цель ИКАО – "Экономическое развитие воздушного транспорта". Она также одобрила рекомендации Шестой Всемирной авиатранспортной конференции и план будущей работы Организации в области прогнозирования, экономического анализа и статистических данных.
Ассамблея признала, что одной из первоочередных задач ИКАО является разработка основных принципов защиты потребителей, а также инструктивных указаний по вопросам воздействия на воздушный транспорт применяемых к нему налогов и сборов. Кроме того, Организации поручено разработать инструктивные указания по следующим вопросам: финансовое обеспечение и финансирование развития авиационной инфраструктуры; осуществление функций контроля в сфере безопасности полётов, авиационной безопасности и функций экономического надзора; механизмы стимулирования своевременного внедрения модулей блочной модернизации авиационной системы.
4. В области охраны окружающей среды помимо «Климатической» резолюции Ассамблея приветствовала разработку нового стандарта по шуму и сертификационного стандарта на эмиссию нелетучих твёрдых частиц, а также завершение работ над стандартом по эмиссии СО2 – стандартом топливной эффективности авиадвигателей к 2015 году.
5. В юридической области Ассамблея приняла резолюцию о содействии ратификации Пекинской конвенции и Пекинского протокола 2010 года. Этими новыми договорами предусматривается расширение и укрепление режима авиационной безопасности во всем мире с целью охвата новых и возникающих угроз гражданской авиации. Кроме того, Ассамблея приняла ещё одну резолюцию о ратификации и необходимости всеобщей поддержки Монреальской конвенции 1999 года, процесс присоединения к которой уже был инициирован Правительством Российской Федерации в текущем году.
6. В ходе обсуждения вопросов повышения эффективности и действенности ИКАО Делегация Российской Федерации обратила внимание Ассамблеи на то, что под лозунгом сокращения бюджетных расходов происходит вытеснение не-англоязычных стран и экспертов из процесса разработки Стандартов и Рекомендуемой практики ИКАО, что является отклонением от основополагающих принципов Конвенции о международной гражданской авиации, предусматривающей равенство возможностей, а также отклонение от принципа многоязычия Организации Объединённых Наций, который является одним из фундаментальных принципов для достижения целей ИКАО как специализированного учреждения ООН в области международной гражданской авиации. Такая позиция нашла широкую поддержку других Делегаций-участниц 38-й сессии Ассамблеи ИКАО и нашла отражение в указаниях Ассамблеи Совету ИКАО.
В состав Делегации Российской Федерации на 38-й сессии Ассамблеи вошли 33 специалиста из Департамента промышленности и инфраструктуры Аппарата Правительства Российской Федерации; Минтранса России, включая специалистов Федерального агентства воздушного транспорта, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и Департамента государственной политики в сфере гражданской авиации; МИД России, Министерства промышленности и торговли Российской Федерации; Главного управления на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации; Управления авиации и авиационно-спасательных технологий МЧС России; Управления регулирования транспорта Федеральной службы по тарифам Российской Федерации; ФГБУ «Авиаметтелеком Росгидромет»; ФГУП «ЦАГИ им. Н.Е. Жуковского»; ФГУП «ЦИАМ им. П.И. Баранова»; ФГУП «ГосНИИАС»; ОАО «Азимут»; ОАО «Концерн «МАНС».
От себя замечу, что в былые времена, после проведения сессии, Административно-юридический комитет Комиссии СССР по делам ИКАО разрабатывал и принимал комплекс мероприятий по реализации решений Ассамблеи. Теперь такой практики нет и вопросом «отоваривания» решений 38 Ассамблеи ИКАО заниматься некому.