Топ-100
Сделать домашней страницей Добавить в избранное





Главная Авиация Экспертное мнение

Законов много - толку мало

или Российское воздушное законодательство переходного периода из XX в XXI век


21 апреля 2014 года / Виталий Бордунов / Aviation EXplorer
 

Виталий Бордунов
Эксперт ИКАО

Эксперт "Aviation EXplorer" по правовым вопросам

Тезисы доклада к расширенному заседанию Комиссии по транспорту и транспортной инфраструктуре Союза промышленников и предпринимателей, 11 апреля 2014 года.

1.Законов много, толку мало  

В настоящее время законы и правила, образующие российское воздушное законодательство, насчитывают около 7 тысяч документов. Недавно Сергей Нарышкин посетовал, что с 1992 года принято огромное количество законов, но толку от них мало и пора провести их основательную ревизию. То же самое можно сказать о российском воздушном законодательстве. Чтобы количество законов не подменяло качество, прежде всего, необходимо привести правовое хозяйство гражданской авиации в  порядок. Оно основательно запущено, существует  в хаотичном виде, что затрудняет  поиски  необходимого документа, на что пользователи тратят много времени и не всегда успешно.

Непросто и регулятору. Ему практически приходится вслепую и часто наугад  принимать законодательные решения,  идущие вразрез с ранее принятыми. Но виноват в этих трудностях сам регулятор. До сих пор им не приняты меры по систематизации и классификации российского воздушного законодательства, что является необходимым условием цивилизованного существования законодательства на системной основе.  Не имея четких и ясных  представлений о содержании и структуре воздушного законодательства, регулятор действует спорадично и   вместо синхронности, появляется асинхронность в регулировании вопросов гражданской авиации, что противоречит верховенству права и другим правовым принципам законотворческой деятельности. 

Именно поэтому первоочередной задачей является создание системы классификации российского воздушного законодательства. Подобная работа давно уже проведена в отношении административного, гражданского, финансового, налогового, предпринимательского и иного законодательства. Решение этой задачи позволит навести системный порядок в хаотичном и не упорядоченном правовом хозяйстве российской гражданской авиации.

Это позволит:

1. классифицировать и систематизировать нормативные и правовые акты по предмету регулирования;

2. осуществлять постоянный мониторинг законодательства;

3. выявлять пробелы законодательства;

4. Определять степень и качество регулирующего воздействия и синхронность воздействия законов и правил на деятельность гражданской авиации;

5. устанавливать соответствие авиационных законов и правил  Конституции и международным договорам Российской Федерации.

6. Система классификации также важна для оценки соответствия воздушного законодательства требованиям стандартов ИКАО.

2. Готово ли авиационное законодательство России к проверке ИКАО

В ноябре этого года ИКАО будет проверять в России основное авиационное законодательство, организацию контроля за безопасностью полетов, порядок и режим производства полетов, обеспечение летной годности и другие вопросы. Очевидно, что перед проверяющими из ИКАО российское законодательство предстанет в таком виде как оно есть: в хаотичном и несистематизированном виде, неясным и противоречивым регулированием многих вопросов гражданской авиации, включая обеспечение безопасности полетов.

Кроме того, проверяющим явно бросится в глаза бездействующий  механизм имплементации международных авиационных договоров. В былые советские времена такой механизм был. Существовала Комиссия СССР по делам ИКАО, которая успешно и системно внедряла стандарты ИКАО. Свыше двадцати лет выполнение обязательств Российской Федерации, вытекающих на этот счет из Чикагской конвенции, фактически пушено на самотек. Межведомственная комиссия ИКАО существует на бумаге и не подает признаков жизни.

Недавно, в   ноябре 2013 года, вступило  в силу Приложение 19 «Управление безопасностью полетов». Есть все основания считать, что Россия не готова его применять надлежащим образом. В частности, его стандарты требуют проведение постоянного мониторинга, а это невозможно без опоры на прозрачную и открытую систему классификации  воздушного законодательства, которой нет.

Авиационная общественность давно констатирует  неспособность действующей системы государственного управления обеспечить безопасность полетов в соответствии с международными стандартами ИКАО. Ее исправление и совершенствование возможно путем воссоздания централизованной системы государственного управления гражданской авиацией в  лице соответствующего федерального органа авиационной власти.

3. Воздушный кодекс 1997 года - перепечатка советской модели

В  основе Воздушного кодекса 1997 года лежит разработанный в 1988-1991 гг. проект Воздушного кодекса СССР. Таким образом, главный документ воздушного законодательства глубоко связан с советским прошлым, и эта связь прослеживается на всем правовом пространстве воздушного законодательства. Однако если советское воздушное законодательство работало в унисон с плановой экономикой советского воздушного транспорта, то о постсоветском  воздушном законодательстве этого сказать нельзя. Его советская  начинка несовместима с экономикой рынка.

По этой причине оно оказалось неспособным повлиять на формирование полноценного  рынка воздушного транспорта в России. Не задействованы такие рыночные регуляторы как добросовестная конкуренция, свобода экономической деятельности и свобода предпринимательской деятельности, свободы доступа к рынку и либерализации. Ставка сделана административные рычаги, привычные для советской системы государственного управления гражданской авиацией, что никак не согласуется с рынком.

Удивительно, но авиационному бизнесу приходится доказывать свое право на жизнь по правилам рынка. Этой системе перевозчикам непросто  противостоять в условиях  беспрерывно меняющихся административных усмотрений, указаний и принуждений. На этой почве возникло стойкое экономическое и правовое отчуждение между авиационным бизнесом и властью, которая часто не слышит его голос и навязывает ему свои представления о том, что есть рынок в России и кто на нем хозяин. Командование, а не управление рынком, постоянное демонстрация своей административной силы, создание системы административной зависимости, принуждение авиакомпаний к выполнению различных экономических тягот и обременений – эти и другие причины привели к тому, что российский воздушный транспорт существует в  режиме выживания, что не способствует его процветанию и развитию.   

4. Антирыночный характер воздушного законодательства

За двадцать с лишним лет российское воздушное законодательство не пропиталось  рыночным духом. То, что некоторые по наивности принимают за рынок воздушного транспорта, на самом деле представляет собой юридико-экономический суррогат. Российская экономическая модель воздушного транспорта, которая освящена действующим законодательством, не сопоставима с экономической моделью воздушного транспорта подавляющего числа государств-членов ИКАО, функционирование которой успешно поддерживается режимом «открытого неба» и либерализацией – современным юридическим локомотивом мирового рынка воздушного транспорта. Россия в этом направлении не сделала ни шагу.

Вместо этого упорно проводится политика закрытого неба, доступ к которому обставлен для российских перевозчиков многочисленными требованиями и разрешениями. Первые бывают нередко трудновыполнимыми, а вторые, непросто заполучить во властных авиационных администрациях. Нужны связи, протекции и т.д.  В том виде, как  сейчас оно есть, законодательство непригодно для решения рыночных задач и более того, успешно подавляет рыночную экономику воздушного транспорта и не способствует его развитию.

Мировой опыт подсказывает, чтобы развернуть российское воздушное законодательство в сторону рынка, сделать его эффективным инструментом регулирования рыночных отношений  необходимо кардинально изменить  направленность законов и правил, подходы к их формированию. Вместо формулировок типа «один пишем, тысяча в уме», невнятности и неопределенности  целей и задач законов, целесообразно переформатировать законодательство в действующее на основе передовых инновационных законодательных технологий, разработанных ИКАО в начале 21 века. Только в этом случае российское воздушное законодательство может стать способным регулировать вопросы гражданской авиации адекватно потребностям развития внутреннего и международного сегментов рынка авиаперевозок.

5. Неприятие рекомендаций ИКАО российским регулятором

Под влиянием ИКАО в законодательной практике многих стран давно используется понятие «экономическое регулирование». На его основе устанавливается  четкая и ясная связь  закона с экономикой,  определяются  цели и задачи экономического регулирования в области воздушного транспорта.

Применение понятия «экономическое регулирование» началось еще в 70-80-е годы прошлого столетия. ИКАО уделяет экономическому регулированию большое внимание. Российский законодатель рекомендациям ИКАО на этот счет не следует,  чем обедняются методы и формы регулирующего воздействия  законов на экономическую эффективность деятельности воздушного транспорта. Вместо синхронности экономика и право в сфере гражданской авиации действует разрозненно, асинхронно. Тем самым, невосприимчивый  к инновационным рекомендациям  ИКАО российский законодатель консервирует  отсталость российского воздушного законодательства и заодно воздушного транспорта, о чем свидетельствует статистика. На мировом рынке перевозок  российские перевозчики занимают всего 3%. На внутреннем рынке объемы перевозок  никак не достигнут показателей 1991 года.

Авиаперевозки в западных странах, стимулируемые грамотной и целенаправленной  политикой экономического регулирования, достигают почти  900  миллионов пассажиров в год. На этом фоне 84 миллиона пассажиров, перевезенных российскими авиакомпаниями в 2013 году, преподносимыми министерством транспорта как невероятный успех, выглядят  довольно бледно, если не сказать больше.

6. Ущербная практика регулирования

Ущербных  для экономики воздушного транспорта законов в действующем законодательстве предостаточно. У регулятора вошло в привычку, противоправную и противозаконную, рассматривать перевозчиков как «дойных коров» и обкладывать их разными обременениями, которые перевозчики перекладывают на пассажиров. Создан круговорот, который подрывает экономику перевозок.

Другая особенность законодательных способностей регулятора - готовить бесполезные для дела законы. Например,  не оправдал надежд федеральный закон «О регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними». Ожидалось, что закон будет способствовать формированию в России рынка имущества авиационной техники и заодно содействовать применению Кейптаунской конвенции о международных гарантиях в отношении подвижного оборудования и Авиационного протокола к нему. Правового тандема закона и конвенции  не получилось. Из-за этого, российские перевозчики,  обновляющие  свой авиапарк с помощью лизинга воздушных судов, не получат триллион долларов экономии  и власть  этот факт не волнует.

Не лучше обстоит дело с международными воздушными перевозками. Монреальская конвенция 1999 года, уже больше десяти лет ожидает своей очереди у регулятора, но захолустный режим Варшавской конвенции 1929 года по-прежнему у него в почете. Монреальская конвенция могла бы существенным образом повысить конкурентоспособность российских перевозчиков на мировом рынке авиаперевозок, изменить  ситуацию с правами авиапассажиров, вывести их на цивилизованный уровень. Однако ратификация Монреальской конвенции буксует. На предпринятых  в прошлом и в этом году на  попытках присоединения к ней стоит глубокая печать непрофессионализма  и некомпетентности. Не выполнены   требования  ФЗ «О международных договорах» и общепризнанных принципов и процедур  имплементации международных договоров. Противоречат законопроекты  требованиям, предъявляемым ИКАО к документам о ратификации Монреальской конвенции. И иакое положение дел вполне объяснимо.

7.Упадок профессионализма и компетентности

После распада СССР  система государственного управления гражданской авиацией замучена административными реформами, в ходе которых вымывались опытные специалисты. На смену им пришли «кабинетные» спецы,  за которыми глубокие профессиональные  знания часто вообще не водятся. Невысокая требовательность к профессионализму и компетентности, неразборчивость  в кадровой политике привела к тому, что законотворчеством в Минтрансе занимаются не юристы, а технические специалисты, со смутными представлениями о праве и законотворчестве, с деформированным правосознанием. Именно поэтому, в большинстве случаев,  выходящие из под пера «кабинетных» спецов   законы,  несут печать непрофессионализма и некомпетентности.

Кроме того, у регулятора много текущих долгов в области законотворчества. Много лет регулятор не в состоянии навести правопорядок в сфере аэропортов и авиации общего назначения. Судя по айкью аппарата, занятого подготовкой законопроектов, он не в состоянии предложить что либо дельное для урегулирования деятельности аэропортов и аэродромов. Безучастность регулятора привела к уничтожению наземной материальной базы авиации. Это в США работает 13,5 тысяч аэропортов всех типов. Наш же арсенал насчитывает всего 305  единиц, реально действует 119. Из-за отсутствия закона об аэропортах наземная инфраструктура  превращена в зону рискованных инвествложений  и это при  огромной инвестиционной привлекательности вложений в аэродромную сеть. Эти многообещающие возможности не замечаются и не интересуют регулятора.

Общий вывод:

Воздушное законодательство больше обращено в прошлую, а не в настоящую жизнь гражданской авиации и оно отстало в своем развитии от передовых законодательств на 30-40 лет.  Безнадежна ситуация с правовым просвещением. Наука воздушного права, которая могла бы  просвещать и повышать компетентность всех, кто работает и применяет международное и воздушное право на практике, изведена под корень еще в начале 90-х. Воздушное право не преподается и авиаторы его не знают. Правовой нигилизм и правовое невежество основательно проникло в авиатранспортную отрасль. Авиационной власти до этого дела нет.

 

P.S. Изумляет позиция Минтранса, изложенная на заседании Комиссии РСПП, по поводу состояния безопасности полетов в России и предстоящей проверки ИКАО в ноябре 2014г. Оказывается с безопасностью полетов у нас все в порядке и, ссылаясь на проверку ИКАО России в 2008 году, был высказан ничем неоправданный оптимизм относительно итогов проверки ИКАО в этом году, с чем председатель комитета В.И.Якунин не согласился и я разделяю его пессимизм. Мало что сделано для учета замечаний ИКАО по результатам проверки 2008 года. Ничего лучшего, как обратиться с письмом к ИКАО об отложении проверки на год, регулятор предложить не смог. Еще больше вызывает недоумение идея привлечение экспертов авиакомпаний к проверке ИКАО. Во-первых, это свидетельствует об отсутствии соответствующих специалистов в аппарате Минтранса.  Во-вторых, в случае провала проверки ИКАО,  виноватыми в этом будут авиакомпании, а не государство, несущее  ответственность  за выполнение обязательств по применению стандартов ИКАО  в соответствии со ст.37 и 38 Чикагской конвенции.


Виталий Бордунов


комментарии (5):

Green Laser      22/04/2014 [09:36:55]#1
Масштаб бедствия понятен. Что из этого следует то?

RomanKHV      22/04/2014 [17:26:46]#2
Автор забыл "великий " документ о транспортной безопасности.
Теперь под нож пойдут АОНовские аэродромы и ПП
зато типа безопасно

Дедушка авиации      23/04/2014 [08:41:52]#3
У автора во всех статьях красной нитью проходит мысль: в СССР все было лучше, а сейчас пришли манагеры и все развалили, потому что не советуются с ветеранами ГА, в т.ч. с автором.

GRV Эксперт «Aviation EXplorer»      23/04/2014 [13:03:31]#4
2 Дедушка авиации

Нет, не так. Бордунов совсем не относится к людям, воспевающим СССР. В чем я с ним полностью согласен - в области управления отраслью и правовой среде тогда была система и порядок, а сейчас бардак.

Владислав Катчан      29/04/2014 [00:44:29]#5
Небольшое уточнение. В США 19000 не аэропортов, а аэродромов. Большинство из них частные. Коммерческие регулярные перевозки пассажиров (более 700 млн. в год)обслуживают 378 аэропортов. Последние находятся в государственной или муниципальной собственности.





Полная или частичная публикация материалов сайта возможна только с письменного разрешения редакции Aviation EXplorer.










Материалы рубрики

Алексей Кондратов
Итоги NAIS-2024
Минтранс РФ
Виталий Савельев доложил Президенту России о развитии авиаперевозок и транспортной инфраструктуры на Дальнем Востоке
Правительство РФ
Встреча Михаила Мишустина с руководителем Федерального агентства воздушного транспорта Дмитрием Ядровым
Росавиация
Обращение руководителей общественных и ветеранских организаций ГА России по вопросу сооружения памятника «100 лет отечественной гражданской авиации»
Андрей Шнырев
Вопросы подготовки авиационного персонала для разработки, изготовления и эксплуатации беспилотных воздушных судов
AVIA.RU
Победители премий «Skyway service award» и «Воздушные ворота России»
AVIA.RU-Кремль
Встреча президента России В.В.Путина с представителями авиационной отрасли
Роман Гусаров
Комментарии к интервью РБК главы Росавиации Александра Нерадько



Роман Гусаров
Гражданская авиация России: год испытаний
Александр Нерадько
Век гражданской авиации России
Юлия Лорис
Новый аэропорт в Новом Уренгое
Илья Вайсберг
Наука высокого полета
Андрей Шнырев
Вторая волна санкций. Часть третья: «Эксплуатация ВС без сертификата летной годности». Выводы.
Илья Вайсберг
Авиация + Интернет = AVIA.RU
Андрей Шнырев
Вторая волна санкций. Часть вторая: "Спасибо Нэнси за подарок"
Андрей Шнырев
Вторая волна санкций. Часть первая: «Двойная регистрация»
Роман Гусаров
Пересесть с «Боингов» и «Эрбасов» на отечественные самолеты быстро не получится
Росавиация
Объемы перевозок через аэропорты России за февраль 2022
Росавиация
Объемы перевозок через аэропорты МАУ за февраль 2022 года
Росавиация
Основные показатели работы гражданской авиации России за февраль 2022
Андрей Шнырев
Вопросы работы гражданской авиации Российской Федерации в условиях санкций некоторых иностранных государств
Роман Гусаров
Без Boeing и Airbus: как могут повлиять санкции на гражданскую авиацию России
Росавиация
Основные показатели работы ГА России за январь 2022
AVIA.RU
Итоги NAIS-2022
Росавиация
Объемы перевозок через аэропорты России в 2021 году
Наталия Ячменникова
Сможет ли искусственный интеллект предотвратить авиакатастрофы
Росавиация
Объемы перевозок через аэропорты МАУ за 2021 год
Росавиация
Основные показатели работы ГА России за 2021 год
Росавиация
Объемы перевозок через аэропорты МАУ за ноябрь 2021
Росавиация
Основные показатели работы ГА России за ноябрь 2021
Росавиация
Интенсивность использования воздушного пространства РФ в ноябре 2021
Росавиация
Объемы перевозок через аэропорты России за октябрь 2021
Росавиация
Объемы перевозок через аэропорты МАУ за октябрь 2021
Росавиация
Основные показатели работы ГА России за октябрь 2021
В.Б.Ефимов
Прошу приложить максимум усилий по вакцинированию сотрудников
Росавиация
Объемы перевозок через аэропорты России за сентябрь 2021
Росавиация
Основные показатели работы ГА России за сентябрь 2021
Росавиация
Объемы перевозок через аэропорты МАУ за сентябрь 2021
Росавиация
Объемы перевозок через аэропорты России за август 2021
Росавиация
Объемы перевозок через аэропорты МАУ за август 2021

 

 

 

 

Реклама от YouDo
erid: LatgBfhV7
Транспортные услуги: http://perevozki.youdo.com/cars/gazel/dlv/nedorogo/, выбирай нас!
 
РЕКЛАМА ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ АККРЕДИТАЦИЯ ПРЕСС-СЛУЖБ

ЭКСПОРТ НОВОСТЕЙ/RSS


© Aviation Explorer