1.Законов много, толку мало
В настоящее время законы и правила, образующие российское воздушное законодательство, насчитывают около 7 тысяч документов. Недавно Сергей Нарышкин посетовал, что с 1992 года принято огромное количество законов, но толку от них мало и пора провести их основательную ревизию. То же самое можно сказать о российском воздушном законодательстве. Чтобы количество законов не подменяло качество, прежде всего, необходимо привести правовое хозяйство гражданской авиации в порядок. Оно основательно запущено, существует в хаотичном виде, что затрудняет поиски необходимого документа, на что пользователи тратят много времени и не всегда успешно.
Непросто и регулятору. Ему практически приходится вслепую и часто наугад принимать законодательные решения, идущие вразрез с ранее принятыми. Но виноват в этих трудностях сам регулятор. До сих пор им не приняты меры по систематизации и классификации российского воздушного законодательства, что является необходимым условием цивилизованного существования законодательства на системной основе. Не имея четких и ясных представлений о содержании и структуре воздушного законодательства, регулятор действует спорадично и вместо синхронности, появляется асинхронность в регулировании вопросов гражданской авиации, что противоречит верховенству права и другим правовым принципам законотворческой деятельности.
Именно поэтому первоочередной задачей является создание системы классификации российского воздушного законодательства. Подобная работа давно уже проведена в отношении административного, гражданского, финансового, налогового, предпринимательского и иного законодательства. Решение этой задачи позволит навести системный порядок в хаотичном и не упорядоченном правовом хозяйстве российской гражданской авиации.
Это позволит:
1. классифицировать и систематизировать нормативные и правовые акты по предмету регулирования;
2. осуществлять постоянный мониторинг законодательства;
3. выявлять пробелы законодательства;
4. Определять степень и качество регулирующего воздействия и синхронность воздействия законов и правил на деятельность гражданской авиации;
5. устанавливать соответствие авиационных законов и правил Конституции и международным договорам Российской Федерации.
6. Система классификации также важна для оценки соответствия воздушного законодательства требованиям стандартов ИКАО.
2. Готово ли авиационное законодательство России к проверке ИКАО
В ноябре этого года ИКАО будет проверять в России основное авиационное законодательство, организацию контроля за безопасностью полетов, порядок и режим производства полетов, обеспечение летной годности и другие вопросы. Очевидно, что перед проверяющими из ИКАО российское законодательство предстанет в таком виде как оно есть: в хаотичном и несистематизированном виде, неясным и противоречивым регулированием многих вопросов гражданской авиации, включая обеспечение безопасности полетов.
Кроме того, проверяющим явно бросится в глаза бездействующий механизм имплементации международных авиационных договоров. В былые советские времена такой механизм был. Существовала Комиссия СССР по делам ИКАО, которая успешно и системно внедряла стандарты ИКАО. Свыше двадцати лет выполнение обязательств Российской Федерации, вытекающих на этот счет из Чикагской конвенции, фактически пушено на самотек. Межведомственная комиссия ИКАО существует на бумаге и не подает признаков жизни.
Недавно, в ноябре 2013 года, вступило в силу Приложение 19 «Управление безопасностью полетов». Есть все основания считать, что Россия не готова его применять надлежащим образом. В частности, его стандарты требуют проведение постоянного мониторинга, а это невозможно без опоры на прозрачную и открытую систему классификации воздушного законодательства, которой нет.
Авиационная общественность давно констатирует неспособность действующей системы государственного управления обеспечить безопасность полетов в соответствии с международными стандартами ИКАО. Ее исправление и совершенствование возможно путем воссоздания централизованной системы государственного управления гражданской авиацией в лице соответствующего федерального органа авиационной власти.
3. Воздушный кодекс 1997 года - перепечатка советской модели
В основе Воздушного кодекса 1997 года лежит разработанный в 1988-1991 гг. проект Воздушного кодекса СССР. Таким образом, главный документ воздушного законодательства глубоко связан с советским прошлым, и эта связь прослеживается на всем правовом пространстве воздушного законодательства. Однако если советское воздушное законодательство работало в унисон с плановой экономикой советского воздушного транспорта, то о постсоветском воздушном законодательстве этого сказать нельзя. Его советская начинка несовместима с экономикой рынка.
По этой причине оно оказалось неспособным повлиять на формирование полноценного рынка воздушного транспорта в России. Не задействованы такие рыночные регуляторы как добросовестная конкуренция, свобода экономической деятельности и свобода предпринимательской деятельности, свободы доступа к рынку и либерализации. Ставка сделана административные рычаги, привычные для советской системы государственного управления гражданской авиацией, что никак не согласуется с рынком.
Удивительно, но авиационному бизнесу приходится доказывать свое право на жизнь по правилам рынка. Этой системе перевозчикам непросто противостоять в условиях беспрерывно меняющихся административных усмотрений, указаний и принуждений. На этой почве возникло стойкое экономическое и правовое отчуждение между авиационным бизнесом и властью, которая часто не слышит его голос и навязывает ему свои представления о том, что есть рынок в России и кто на нем хозяин. Командование, а не управление рынком, постоянное демонстрация своей административной силы, создание системы административной зависимости, принуждение авиакомпаний к выполнению различных экономических тягот и обременений – эти и другие причины привели к тому, что российский воздушный транспорт существует в режиме выживания, что не способствует его процветанию и развитию.
4. Антирыночный характер воздушного законодательства
За двадцать с лишним лет российское воздушное законодательство не пропиталось рыночным духом. То, что некоторые по наивности принимают за рынок воздушного транспорта, на самом деле представляет собой юридико-экономический суррогат. Российская экономическая модель воздушного транспорта, которая освящена действующим законодательством, не сопоставима с экономической моделью воздушного транспорта подавляющего числа государств-членов ИКАО, функционирование которой успешно поддерживается режимом «открытого неба» и либерализацией – современным юридическим локомотивом мирового рынка воздушного транспорта. Россия в этом направлении не сделала ни шагу.
Вместо этого упорно проводится политика закрытого неба, доступ к которому обставлен для российских перевозчиков многочисленными требованиями и разрешениями. Первые бывают нередко трудновыполнимыми, а вторые, непросто заполучить во властных авиационных администрациях. Нужны связи, протекции и т.д. В том виде, как сейчас оно есть, законодательство непригодно для решения рыночных задач и более того, успешно подавляет рыночную экономику воздушного транспорта и не способствует его развитию.
Мировой опыт подсказывает, чтобы развернуть российское воздушное законодательство в сторону рынка, сделать его эффективным инструментом регулирования рыночных отношений необходимо кардинально изменить направленность законов и правил, подходы к их формированию. Вместо формулировок типа «один пишем, тысяча в уме», невнятности и неопределенности целей и задач законов, целесообразно переформатировать законодательство в действующее на основе передовых инновационных законодательных технологий, разработанных ИКАО в начале 21 века. Только в этом случае российское воздушное законодательство может стать способным регулировать вопросы гражданской авиации адекватно потребностям развития внутреннего и международного сегментов рынка авиаперевозок.
5. Неприятие рекомендаций ИКАО российским регулятором
Под влиянием ИКАО в законодательной практике многих стран давно используется понятие «экономическое регулирование». На его основе устанавливается четкая и ясная связь закона с экономикой, определяются цели и задачи экономического регулирования в области воздушного транспорта.
Применение понятия «экономическое регулирование» началось еще в 70-80-е годы прошлого столетия. ИКАО уделяет экономическому регулированию большое внимание. Российский законодатель рекомендациям ИКАО на этот счет не следует, чем обедняются методы и формы регулирующего воздействия законов на экономическую эффективность деятельности воздушного транспорта. Вместо синхронности экономика и право в сфере гражданской авиации действует разрозненно, асинхронно. Тем самым, невосприимчивый к инновационным рекомендациям ИКАО российский законодатель консервирует отсталость российского воздушного законодательства и заодно воздушного транспорта, о чем свидетельствует статистика. На мировом рынке перевозок российские перевозчики занимают всего 3%. На внутреннем рынке объемы перевозок никак не достигнут показателей 1991 года.
Авиаперевозки в западных странах, стимулируемые грамотной и целенаправленной политикой экономического регулирования, достигают почти 900 миллионов пассажиров в год. На этом фоне 84 миллиона пассажиров, перевезенных российскими авиакомпаниями в 2013 году, преподносимыми министерством транспорта как невероятный успех, выглядят довольно бледно, если не сказать больше.
6. Ущербная практика регулирования
Ущербных для экономики воздушного транспорта законов в действующем законодательстве предостаточно. У регулятора вошло в привычку, противоправную и противозаконную, рассматривать перевозчиков как «дойных коров» и обкладывать их разными обременениями, которые перевозчики перекладывают на пассажиров. Создан круговорот, который подрывает экономику перевозок.
Другая особенность законодательных способностей регулятора - готовить бесполезные для дела законы. Например, не оправдал надежд федеральный закон «О регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними». Ожидалось, что закон будет способствовать формированию в России рынка имущества авиационной техники и заодно содействовать применению Кейптаунской конвенции о международных гарантиях в отношении подвижного оборудования и Авиационного протокола к нему. Правового тандема закона и конвенции не получилось. Из-за этого, российские перевозчики, обновляющие свой авиапарк с помощью лизинга воздушных судов, не получат триллион долларов экономии и власть этот факт не волнует.
Не лучше обстоит дело с международными воздушными перевозками. Монреальская конвенция 1999 года, уже больше десяти лет ожидает своей очереди у регулятора, но захолустный режим Варшавской конвенции 1929 года по-прежнему у него в почете. Монреальская конвенция могла бы существенным образом повысить конкурентоспособность российских перевозчиков на мировом рынке авиаперевозок, изменить ситуацию с правами авиапассажиров, вывести их на цивилизованный уровень. Однако ратификация Монреальской конвенции буксует. На предпринятых в прошлом и в этом году на попытках присоединения к ней стоит глубокая печать непрофессионализма и некомпетентности. Не выполнены требования ФЗ «О международных договорах» и общепризнанных принципов и процедур имплементации международных договоров. Противоречат законопроекты требованиям, предъявляемым ИКАО к документам о ратификации Монреальской конвенции. И иакое положение дел вполне объяснимо.
7.Упадок профессионализма и компетентности
После распада СССР система государственного управления гражданской авиацией замучена административными реформами, в ходе которых вымывались опытные специалисты. На смену им пришли «кабинетные» спецы, за которыми глубокие профессиональные знания часто вообще не водятся. Невысокая требовательность к профессионализму и компетентности, неразборчивость в кадровой политике привела к тому, что законотворчеством в Минтрансе занимаются не юристы, а технические специалисты, со смутными представлениями о праве и законотворчестве, с деформированным правосознанием. Именно поэтому, в большинстве случаев, выходящие из под пера «кабинетных» спецов законы, несут печать непрофессионализма и некомпетентности.
Кроме того, у регулятора много текущих долгов в области законотворчества. Много лет регулятор не в состоянии навести правопорядок в сфере аэропортов и авиации общего назначения. Судя по айкью аппарата, занятого подготовкой законопроектов, он не в состоянии предложить что либо дельное для урегулирования деятельности аэропортов и аэродромов. Безучастность регулятора привела к уничтожению наземной материальной базы авиации. Это в США работает 13,5 тысяч аэропортов всех типов. Наш же арсенал насчитывает всего 305 единиц, реально действует 119. Из-за отсутствия закона об аэропортах наземная инфраструктура превращена в зону рискованных инвествложений и это при огромной инвестиционной привлекательности вложений в аэродромную сеть. Эти многообещающие возможности не замечаются и не интересуют регулятора.
Общий вывод:
Воздушное законодательство больше обращено в прошлую, а не в настоящую жизнь гражданской авиации и оно отстало в своем развитии от передовых законодательств на 30-40 лет. Безнадежна ситуация с правовым просвещением. Наука воздушного права, которая могла бы просвещать и повышать компетентность всех, кто работает и применяет международное и воздушное право на практике, изведена под корень еще в начале 90-х. Воздушное право не преподается и авиаторы его не знают. Правовой нигилизм и правовое невежество основательно проникло в авиатранспортную отрасль. Авиационной власти до этого дела нет.
P.S. Изумляет позиция Минтранса, изложенная на заседании Комиссии РСПП, по поводу состояния безопасности полетов в России и предстоящей проверки ИКАО в ноябре 2014г. Оказывается с безопасностью полетов у нас все в порядке и, ссылаясь на проверку ИКАО России в 2008 году, был высказан ничем неоправданный оптимизм относительно итогов проверки ИКАО в этом году, с чем председатель комитета В.И.Якунин не согласился и я разделяю его пессимизм. Мало что сделано для учета замечаний ИКАО по результатам проверки 2008 года. Ничего лучшего, как обратиться с письмом к ИКАО об отложении проверки на год, регулятор предложить не смог. Еще больше вызывает недоумение идея привлечение экспертов авиакомпаний к проверке ИКАО. Во-первых, это свидетельствует об отсутствии соответствующих специалистов в аппарате Минтранса. Во-вторых, в случае провала проверки ИКАО, виноватыми в этом будут авиакомпании, а не государство, несущее ответственность за выполнение обязательств по применению стандартов ИКАО в соответствии со ст.37 и 38 Чикагской конвенции.