Авиационные специалисты страны практически едины в своём мнении: назрела необходимость в реорганизации государственной системы управления гражданской авиации для соответствия современным требованиям обеспечения безопасности полётов. Эта необходимость, очевидно, связана и с «внутренними» требованиями дальнейшего развития российского воздушного транспорта, и с реализацией 19-го Приложения к Чикагской конвенции о международной гражданской авиации «Управление безопасностью полётов», и с предстоящей в ноябре этого года проверкой ИКАО состояния государственной системы безопасности полётов в нашей стране.

В последние годы акцент в деятельности мировой гражданской авиации  сдвинулся от технических параметров и «человеческого фактора» в сторону организационно-структурных и управленческих методов обеспечения безопасности полётов. Безопасность полётов становится главным приоритетом и основной ответственностью государственных органов, регулирующих деятельность гражданской авиации. Не случайно, в ходе реорганизации 2002-2004 гг. Объединённая европейская авиационная администрация (JAA) была преобразована в Европейское агентство по безопасности полётов (EASA), а главным приоритетом деятельности и, по сути дела, основной  сферой ответственности основного авиационного органа США – Федеральной авиационной администрации (FAA)–сегодня стало именно обеспечение безопасности полётов.

Российская и американская системы управления гражданской авиацией внешне весьма схожи. И это вполне логично: обе страны имеют федеративное устройство, обладают значительной по размеру территорией, характеризуются схожими демографическими параметрами, работают в условиях рыночной экономики. Результатом проведённой в России в 2004 году административной реформы стала система управления гражданской авиацией, включающая в себя соответствующий департамент Министерства транспорта, Федеральное агентство воздушного транспорта (ФАВТ) и авиационное управление надзорного органа - Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ФСНСТ). Такая структура действительно похожа на американскую, состоящую из министерства транспорта (DoT), Федеральной авиационной администрации (FAA) и органа по расследованию авиационных происшествий(NTSB).

Однако в России сохранился целый ряд «исторических» отличий, возникших в ходе поистине драматического перехода от советского административно-хозяйственного уклада к рыночной экономике капиталистического типа. Совершенно понятно, что каждая страна имеет собственные особенности, что отражается и в структуре системы государственного управления. Однако и рекомендации международной организации гражданской авиации (ИКАО), и элементарный здравый смысл говорят о том, что определённые функциональные связи должны обеспечиваться вне зависимости от того как структурно организовано государственное управление такой сложной отраслью как гражданская авиация. Вся история цивилизации свидетельствует о том, что система госуправления, скорее всего не очень эффективна, если ее отдельные элементы, например, проверяют сами себя, или должны делать и отвечать за что-то, но не обладают необходимыми полномочиями или ресурсами для выполнения поставленных задач. И не важно, было ли это в древнем Китае, наполеоновской Франции или современной России. Сравнение систем управления гражданской авиацией России и США представляется вполне уместным, особенно имея в виду, что США такая же великая авиационная держава как и Россия, и демонстрирует впечатляющие результаты деятельности в области гражданской авиации – как по объему, так  и по качеству. Более того, на протяжении всей столетней истории авиаторы России и США с уважением  заимствовали друг у друга все то лучшее, что могла предложить каждая из стран.

Министерство транспорта США отвечает за исполнение всех «экономических» функций в области воздушного транспорта. Миссия министерства: «служить стране, гарантируя работу быстрого, безопасного, эффективного, доступного и удобного транспорта, удовлетворяющего жизненным национальным интересам и повышающего уровень жизни населения сегодня и в будущем».

Российское министерство транспорта отвечает за формирование политики в области воздушного транспорта, но делегировало большинство «экономических» полномочий и оказание государственных услуг в ФАВТ и ФСНСТ.

В сравнении с американской NTSB, российская ФСНСТ выполняет значительно большее число функций, например, осуществляет надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации о гражданской авиации авиационными предприятиями и организациями, юридическими и физическими лицами, выполняющими и обеспечивающими воздушные перевозки, авиационные работы и услуги; осуществляет надзор соблюдения действующих норм и правил по обеспечению безопасности полётов, мониторинга состояния безопасности полётов в гражданской авиации Российской Федерации, в сфере организации использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживая пользователей воздушного пространства Российской Федерации.

ФСНСТ, кроме этого, оказывает целый ряд государственных услуг по лицензированию транспортной деятельности и по лицензированию организаций технического обслуживания и ремонта авиационной техники.

Однако ФСНСТ не проводит расследование авиационных происшествий – главной и, по сути, единственной задачи своих американских коллег. Функции расследования авиационных происшествий в России «исторически» разделены и делегированы другим ведомствам:  инциденты расследует российское  ФАВТ, а авиационные происшествия - межгосударственный авиационный комитет (МАК).

Официальная миссия NTSB – «независимо «продвигать» безопасность на транспорте» (Independently Advancing Transportation Safety).Более понятным языком: единственная цель NTSB – определение вероятных причин авиационных происшествий. NTSB в полном объёме производит расследование катастроф и авиационных происшествий. По результатам расследований разрабатываются рекомендации, которые направляются для реализации в FAA и производителям авиационной техники. Внедрение этих рекомендаций в практику должно предотвращать в будущем подобные происшествия.

Кроме того NTSВ ведёт собственные исследования, направленные на повышение безопасности на транспорте. Важной функцией этого ведомства также является координация выделения ресурсов федерального правительства для помощи пострадавшим в транспортных происшествиях. Так как NTSB занимается исключительно расследованием происшествий на транспорте, штат ведомства небольшой: примерно 400 сотрудников, размещённых в штаб-квартире NTSB в Вашингтоне и трёх региональных отделениях.

Независимость расследований гарантируется тем, что NTSB не подчиняется министерству транспорта, а действует на основании мандата Конгресса США, и напрямую отвечает за свою деятельность перед президентом страны. В этом состоит ещё одно принципиальное отличие NTSB от российской ФСНСТ, которая входит в структуру министерства транспорта.

Американская Федеральная авиационная администрация (FAA) является полномочным органом гражданской авиации страны и отвечает исключительно за обеспечение безопасности полётов. В практическом смысле это работы по сертификации авиационной техники, авиакомпаний, учебных заведений гражданской авиации, наблюдение за операционной деятельностью коммерческих авиакомпаний и других эксплуатантов авиационной техники. Основной рабочей силой FAA, ее «золотым» фондом, на котором строится существенная часть работы, являются инспекторы FAA, которые проверяют на соответствие требованиям FAA все субъекты воздушного транспорта. Число инспекторов достигает 4000 человек. Требования к их квалификации очень высокие: все они обладают большим опытом реальной лётной работы, и должным образом подготовлены для выполнения инспекционных программ.

Российское Федеральное агентство воздушного транспорта выполняет большое число функций по регулированию деятельности гражданской авиации и предоставлению государственных услуг в этой сфере, однако не обладает всей полнотой власти в области обеспечения безопасности полётов, и как следствие, не может нести полную ответственность за состояние дел в этой области.

Особую часть деятельности ФАВТ составляют учебные заведения гражданской авиации, которые организационно входят в его структуру. Это классическая ситуация, когда ведомство само сертифицирует учебные заведения, финансирует, организует их работу, после чего само же проверяет качество их деятельности.

Концентрация функций создания и поддержания государственной системы обеспечения безопасности полётов в едином полномочном органе гражданской авиации является насущной необходимостью. Освобождение ФАВТ от ненужных «экономических» функций, которые могут быть сосредоточены в Министерстве транспорта, позволило бы сформировать на базе «Росавиации» единый полномочный федеральный орган исполнительной власти в области гражданской авиации, поручив ему представлять Россию в этой сфере. Такое агентство могло бы со всей полнотой отвечать за разработку и реализацию государственной программы безопасности полётов.

Вторым важнейшим элементом реорганизации системы государственного управления безопасностью полётов должна бы стать консолидация на базе ФСНСТ функций организации и проведения расследований авиационных происшествий, анализу результатов расследований и выработке соответствующих рекомендаций в адрес всех субъектов авиационно-транспортной отрасли.

При этом необходимо отметить, что данные действия соответствуют требованиям ИКАО, в соответствии с которыми государство эксплуатанта принимает законы, позволяющие государству регулировать деятельность гражданской авиации, и обеспечивает их выполнение через посредство ведомства гражданской авиации (ВГА), созданного для этой цели. Законодательство наделяет полномочный орган правом выполнять обязанности государства по осуществлению контроля. Законодательство предусматривает подготовку правил, проведение сертификации и осуществление постоянного надзора за деятельностью эксплуатантов и устранение выявленных полномочным органом проблем в области безопасности полетов.

Проведение такой «тонкой настройки» системы управления гражданской авиацией позволило бы без масштабных реорганизаций и «перестроек» существенно повысить качество государственной системы обеспечения безопасности полётов в соответствии с современными представлениями и лучшими мировыми практиками.

Материал также опубликован Российской газетой 02.09.2014