С этими вопросами мы обратились к Роберту Сулейманову – председателю Совета Саморегулируемой организации авиационного бизнеса (СРО АБ), члену Общественного (консультационного) Совета авиационной промышленности, кандидату экономических наук, доценту, Заслуженному работнику транспорта РФ, и Виталию Бордунову – эксперту ИКАО, председателю Правления Независимого института международного права, кандидату юридических наук, профессору.
- Чем руководствовались регуляторы при создании Авиационной коллегии?
Р.Сулейманов: Необходимость создания Авиационной коллегии стала для широкого круга авиаторов очевидной после явных пробуксовок многозвенной системы управления гражданской авиацией, созданной в ходе административной реформы 2004 года. По мнению наших ведущих экспертов и по моему глубокому убеждению, административная реформа ничего хорошего в деятельность гражданской авиации и авиационной промышленности не привнесла. Нейтрализовать первые негативные последствия административной реформы авиационная общественность попыталась уже в 2007 году, создав по моей инициативе Коллегию авиационной общественности (КАО). Предметом рассмотрения и результатом работы КАО стали программы поддержки и развития парка отечественных воздушных судов, аэропортов и аэродромов, систем управления безопасностью полетов. В КАО заложен принцип привлечения широкого круга профессионалов и простых граждан к решению актуальных проблем отечественной авиации.
Основываясь на опыте КАО (созданной 10 лет назад) и Клуба командиров авиапроизводства России (КК), созданного более 30 лет назад (в 1986 году), решениях 40-го и 41-го заседаний Клуба, состоявшихся в 2013 и 2014 годах, представители авиационного бизнеса и авиационной общественности неоднократно предлагали руководству страны создать Авиационную коллегию при Правительстве РФ. В 2015 году необходимость создания коллегии была зафиксирована в итоговой резолюции слушаний по системе управления гражданской авиацией, состоявшихся в Общественной Палате России по инициативе Общественного совета при Росавиации и Клуба высшего руководящего состава гражданской авиации («Клуба «Опыт»), которые транслировались по всей стране через Интернет. На актуальность создания Авиационной коллегии обращалось внимание Министра транспорта России на встречах с членами Союза транспортников России (СТР) в январе 2014 и декабре 2016 годов.
Для лучшего понимания ситуации напомню о том, что переход к авиационному рынку осуществлялся, как и во всех сферах экономики, стихийно и бессистемно, со всеми вытекающими последствиями. Регуляторы всего постсоветского периода, в прошедшие 25 лет удостоили систему управления гражданской авиацией России особым вниманием. Ни в какой другой сфере экономики не было столько изменений, как самой системы управления, так и ротации первых лиц и их управленческих команд. При этом, реформаторы добросовестно заблуждались, считая себя «гуру менеджмента», которым не надо обременять себя знаниями специфики такого сложного объекта управления, как авиация. Наверное, власть действовала из благих побуждений, но крайне редко – профессионально, как правило, без учета мнения авиационной общественности, без учета отечественного опыта управления гражданской авиацией. Кстати, западная система администрирования и управления делами гражданской авиации тесно взаимодействует с авиаперевозчиками и аэропортами, внемлет их советам. Ведь они зарабатывают и содержат авиатранспортную отрасль. Наш регулятор с этим не считается.
Гражданская авиация не без потерь пережила кризисы 1998-го и 2008-го и недавние санкции, затронувшие нас, как и другие сферы экономики. В результате, как водится, выжили и выживают далеко не все. Кто за счет государственной и /или региональной поддержки, кто – самостоятельно.
Положительная роль государственной и региональной поддержки авиации путем субсидирования и посильных инвестиций в восстановление и развитие наземной инфраструктуры и средств обеспечения воздушного движения является очевидным фактом. Граждане, в первую очередь, из удаленных районов, это оценили и воспользовались. При этом возникло удивительное для сегодняшнего времени совпадение мотивов, интересов и оценок результатов субсидирования со стороны граждан, поставщиков услуг (авиационного бизнеса в лице перевозчиков и аэропортов) и со стороны чиновников федерального и регионального уровней. Определенный эффект для восстановления наземной инфраструктуры дало создание федеральных казенных предприятий. Однако, это скорей элементы «ручного», а не рыночного управления, напрямую зависящие от возможностей федерального и региональных бюджетов. А где влияние так называемой «волшебной руки рынка»?
В.Бордунов: Реформаторам нельзя было игнорировать факт признания Международной организацией гражданской авиации (ИКАО) в конце 80-х годов высоких достоинств модели государственного управления национальной системой воздушного транспорта СССР. Это касалось как подсистемы управления хозяйственной деятельностью, так и подсистемы управления безопасностью полетов. Весьма действенной была и система управления отечественным авиапромом, позволяющая конструировать и массово выпускать достаточно современные для своего времени воздушные суда, проводить их испытания и эксплуатацию благодаря тесному взаимодействию руководства и специалистов авиапрома и гражданской авиации на государственном и ведомственном уровне. На высоком государственном уровне шла работа по внедрению стандартов ИКАО. Этим специально занималась Комиссия СССР по делам ИКАО. Сейчас ничего подобного и в помине нет.
В итоге, что мы имеем сегодня? Разрушенный авиапром, иномарки вместо отечественных самолетов, сжавшуюся до минимума сеть местных аэродромов, ущербное правовое поле, в котором никто не может продохнуть. Это очевидное следствие неэффективной системы управления всей гражданской авиацией, призванной по идее регулировать авиационную деятельность по всему научно-техническому циклу – от разработки до эксплуатации авиационной техники. В терминах ИКАО – этот цикл затрагивает 6 основных поставщиков обслуживания: разработчиков и производителей новой авиационной техники, центры поддержания летной годности, аэродромы, провайдеры по организации воздушного движения, учебные заведения, авиаперевозчики.
Одна часть перечисленных элементов научно-технического цикла (ранее находившаяся в ведении Минавиапрома СССР) сегодня находится в ведении Минпромторга России, Объединенной авиастроительной корпорации (ОАК), Госкорпорации «Ростех» (в состав которой входят «Вертолеты России», «Объединённая двигательная корпорация», холдинги по агрегатостроению и бортовому оборудованию). Другая часть – в ведении Минтранса России и подведомственных ему Федеральному агентству воздушного транспорта (Росавиации) и Федеральной службе по надзору в сфере транспорта (Ространснадзору). Минтрансу поручено, наряду с железнодорожным, автомобильным, морским и речным транспортом, заниматься гражданской авиацией. Этот «остаточный» управленческий расклад напоминает известную басню Крылова о лебеде, раке и щуке. На практике Минтранс, в состав которого входит и Департамент государственной политики в области гражданской авиации, сталкивается со значительными профессиональными трудностями при проведении экономической и правовой политики в области гражданской авиации. Во многом это является следствием неэффективной системы управления и фактического отсутствия в его аппарате необходимого количества «породистых» авиационных специалистов, имеющих соответствующие знания и опыт – то, что принято называть компетентностью.
- Чего ожидать от Авиационной коллегии? Исключительно спасения авиапрома путем переламывания «через колено» авиакомпаний?
В.Бордунов: Положение об Авиационной коллегии, утвержденное Постановлением Правительства 21 декабря 2016 года, отражает очередное, как говорят юристы, «добросовестное заблуждение» органов власти по решению сложных системных проблем простыми несистемными мерами. В результате они вновь наступают на свои же «грабли реформирования», с 25-летним стажем неудач. Вместо правительственного органа, призванного координировать деятельность регуляторов и всех участников научно-технического цикла, от разработки до эксплуатации новой авиационной техники, а также взаимодействовать в этих целях с авиационной общественностью, пассажирами и клиентурой – продекларирован координатор, замкнутый исключительно на авиапром.
Судя по утвержденному Положению об Авиационной коллегии, налицо стремление поднять уже упавший авиапром без задействования всего производственного и интеллектуального потенциала начальных потребителей его продукции – авиационного бизнеса, и конечных потребителей – пассажиров и клиентуры. Намерения благие, но их воплощение в жизнь такого подхода заведомо проблематично, и вот почему. Любая коллегия, по определению, подразумевает коллегиальный (коллективный) подход к выработке, принятию и реализации решений, которые проводятся в жизнь высшим должным лицом регулятора (к примеру, министром), одновременно возглавляющим эту коллегию. Председателем Авиационной коллегии является Заместитель Председателя Правительства РФ, курирующий вопросы развития авиационной промышленности, который и без этого обладает достаточными полномочиями в этой сфере, но не более, так как гражданская авиация относится к сфере ответственности другого зампреда. В таком правовом лабиринте легко запутаться и утопить благие начинания Авиационной коллегии.
Р.Сулейманов: Подход директорского корпуса гражданской авиации принципиально отличается от прописанного в рассматриваемом Положении хотя бы тем, чтобы сфера компетенции Авиационной коллегии, по определению, должна охватывать весь научно-технический цикл от разработки до внедрения новой авиационной техники и ее последующего сопровождения в период жизненного цикла. Кроме того, сфера влияния коллегии должна распространяться на всю деловую среду, элементы которой, так или иначе влияют на жизнедеятельность этого цикла: логистику, информацию, право, экономику, финансы, всех стейкхолдеров. Это и есть системный подход, который чиновники так любят декларировать, но никак не применять в реальной жизни. Именно в этом заключается принципиальное отличие предложений директорского корпуса гражданской авиации от утвержденного Положения об Авиационной коллегии, которое ограничивает круг ее деятельности решением узковедомственных вопросов развития авиастроения.
Для начала необходим пересмотр существующего распределения полномочий между двумя заместителями Председателя Правительства, один из которых курирует вопросы развития авиационной промышленности, другой – вопросы развития гражданской авиации. Без этого Авиационная коллегия «утонет» в бесконечных согласованиях между множеством министерств и ведомств, задействованных в технологическом процессе по созданию и внедрению новой авиационной техники. Справедливость этого утверждения доказана неудачной практикой внедрения комплекса мер по снижению стоимости перевозок на внутрироссийских воздушных линиях. Предложения, разработанные нашими экспертами, рассмотренные и утвержденные на Круглом столе Союза транспортников России (СТР) в мае 2013 года, во исполнение Поручения Президента Российской Федерации от 7 января 2013 года № Пр-26 и в дополнение к мерам, утвержденным Председателем Правительства РФ 31 января 2013 года № 395п-П9, саботировались чиновниками различных ведомств и уровней. Чиновники, ссылаясь на соответствующие положения и отсутствие регламентов, по сути, блокировали работу на стыках своих компетенций. Да, формально около двух лет проводились эпизодические совещания. Перед совещаниями и после них следовали отписки и доклады ответственных должностных лиц различных министерств и ведомств о рассмотрении предложений участников Круглого стола СТР. А реально мало что делалось. Затем подступила волна очередного кризиса, санкции, и все было спущено на «чиновничьих тормозах».
Для реальной работы Авиационной коллегии следует также незамедлительно внести ясность в используемую в Положении терминологию в части, касающейся воздушных судов и новой авиационной техники. Как уже говорилось, предмет деятельности Коллегии не должен ограничиваться только воздушными судами. Это только один пример, так как рассматриваемое Положение содержит множество спорных формулировок, допускающих двойное толкование, которые будут препятствовать ее нормальному функционированию, что противоречит конституционному принципу верховенства права.
В.Бордунов: Нетерпимость чиновников к любому инакомыслию, в первую очередь, к мнению ветеранов из Клуба «Опыт», Общественного совета при Росавиации, экспертов СРО АБ и СРОО МАРАП уже даже не маскируется. Чиновники перешли к «вымыванию» наиболее активных инакомыслящих с публичных «площадок» и структур при власти. Минтранс, при безучастности Общественной палаты России, сделал недвусмысленные оргвыводы, которые не прошли для нас незамеченными: для начала исключили ряд авторитетных профессионалов из состава Общественного совета при Росавиации. Правда, с заменой принципиального и «неуправляемого» Председателя Совета у них не получилось. Отдадим должное гражданскому мужеству большинства членов нового состава упомянутого Общественного совета, которые открыто проголосовали против кандидатуры Михаила Погосяна, внесенной представителем Общественной палаты России по согласованию с Минтрансом. Как показала жизнь, нынешний ректор МАИ, ранее возглавлявший ОАК, имеет весьма отдаленное представление о деятельности гражданской авиации.
Одновременно с этим чиновники тщательно фильтруют списки представителей авиационной общественности – участников заседаний под эгидой Минтранса, начиная от Общественного и Координационных советов и заканчивая Коллегией. Даже проход через чиновничьи «волнорезы» отнюдь не является гарантией получения слова на указанных заседаниях. Мой коллега, к примеру, недавно в буквальном смысле слова вырвал возможность трехминутного выступления на встрече членов Президиума СТР с руководством Минтранса России только после трехкратного публичного обращения к М.Ю. Соколову. И это несмотря на то, что В.В. Путин постоянно и настойчиво призывает власть «слышать и прислушиваться» к общественному мнению. В последнее время чиновники Минтранса с упорством, достойным лучшего применения, игнорируют общественное мнение авиаторов с пугающим постоянством. Примеров можно привести множество.
Р. Сулейманов: Знаю этот вопрос не понаслышке, так как участвовал в организованном СТР Совещании у Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина «О проблемах транспортного комплекса», состоявшемся в Москве 8 июня 2011 г. На совещании было поручено заинтересованным органам исполнительной власти и СТР проработать вопрос реализации пилотного проекта по созданию национального транспортного университета на базе федерального государственного бюджетного образовательного учреждения «Московский государственный университет путей сообщения» (далее – МИИТ)». Спустя годы заинтересованные лица по умолчанию стали ссылаться на это поручение, упуская ключевые слова «проработать вопрос реализации пилотного проекта». Этот проект завернули в «обертку» Концепции развития транспортного образования, которую, в свою очередь, долго скрывали от профессионального сообщества в связи с ее неготовностью. Под давлением авиационной общественности авторы Концепции наконец-то направили ее в Росавиацию.
В период 2011 – 2012 годов я трижды докладывал первому лицу государства предложения авиационной общественности и авиационного бизнеса по решению насущных проблем гражданской авиации, в частности, по отмене или снижению налога на добавленную стоимость на внутренних воздушных линиях, субсидированию региональных авиаперевозок, восстановлению аэродромной сети для региональной авиации и местных воздушных линий, производству необходимых региональных самолетов и другим вопросам. Можно по-разному относиться к режиму «ручного управления», практикуемого Владимиром Владимировичем. А что ему остается делать при далеко не совершенной системе управления транспортом и «человеческом факторе» этой системы – российских чиновниках? Несмотря на это, практическая отдача от поручений Президента России в сфере воздушного транспорта, данных по результатам состоявшихся встреч, налицо, хотя хотелось бы, конечно, большего.
К сожалению, в Минтрансе и Минпромторге проблемы воздушного транспорта чиновники решают «из-под палки», мягко выражаясь, избирательно. Работать в интересах граждан и авиационного бизнеса, без указаний свыше, чиновничество этих министерств, на мой взгляд, не приучено. Зато процветает «комчванство», на всю мощь используются административные ресурсы больших, средних и мелких столоначальников для укрепления власти бюрократии. Не в этом ли заключается основная причина принятия Положения об Авиационной коллегии в закрытом от авиационной общественности режиме, так же, как и рассмотрение проекта упомянутой выше, весьма спорной «реформы» транспортного образования?! В отсутствие прозрачности чиновники привыкли чувствовать себя легко и вольготно, пользуясь нейтрализацией «общественного ока», и авиаторы здесь не исключение. А чтобы влиять на независимость суждений не только общественности, но и отраслевой, и вузовской науки в ведение Минтранса переданы из Росавиации вначале ГосНИИ ГА, а теперь готовится и передача МГТУ ГА. В результате, как мне кажется, чиновникам теперь открыт прямой доступ к бюджетным средствам и к «безбарьерной среде» для реализации спорных тезисов Концепции о транспортном образовании.
- Так будет ли Авиационная коллегия прислушиваться к общественному мнению авиаторов?
В.Бордунов: Прямо это делать Авиационную коллегию Положение не обязывает, хотя от этого Правительство РФ только выиграет, чтобы избежать традиционной зацикленности на проблемах авиапрома. Коллегия от общения с авиаторами могла бы постоянно получать свежую и высококвалифицированную аналитику о положении дел во всех звеньях национальной системы гражданской авиации, а не только в авиапроме. Однако при этом не следует брать пример с Минтранса России, который для демонстрации учета интересов бизнеса и общественности создал различные внутриминистерские органы для взаимодействия с профессиональным сообществом в новом формате. На самом деле эти органы, чаще всего, предназначены для снисходительного выслушивания чиновниками Минтранса точек зрения авиационного бизнеса и общественности по различным вопросам экономической, инвестиционной, правовой и иной транспортной хозяйственной действительности. Только этим, по моему мнению, все обычно и заканчивается. В частности, Координационный совет по законодательной деятельности при Минтрансе призван определять перечень законов, в которых нуждается транспортная отрасль, и организовывать их подготовку. Авиационной общественностью, конкретно, СРОО МАРАП, начиная с 2011 года, неоднократно предлагался перечень и обоснование новых законопроектов, в разработке которых нуждается отрасль и без которых она обречена на стагнацию и правовую беспросветность. По состоянию на конец 2016 года, практически ни одно предложение СРОО МАРАП, касающееся совершенствования воздушного законодательства, Минтрансом не принято. Одним словом, участие общественных организаций авиаторов, радеющих за державу, рекомендации которых могут быть полезны при формировании и осуществлении государственной политики в сфере российского воздушного транспорта, полностью игнорируются. Станет ли Авиационная коллегия антиподом существующей государственной «бесконтактной» системы, которая с успехом имитирует взаимодействие власти с авиационной общественностью? Вот в чем вопрос, и время покажет, каков будет ответ.
Нетрудно заметить, что авторам Положения об Авиационной коллегии нет дела до того, как обстоят дела у авиаперевозчиков, насколько правильную экономическую и правовую политику проводит в отношении них государство. Наконец, когда будет решен вопрос о законе об аэропортах и аэродромах, в котором остро нуждаются граждане, как потребители услуг авиакомпаний и аэропортов? Когда граждане наконец-то получат должную защиту своих прав и законных интересов в соответствии с требованиями стандартов ИКАО? Эти и другие жизненно важные вопросы российского воздушного транспорта не отнесены к компетенции Авиационной коллегии. При этом в Положении вскользь упоминается необходимость «удовлетворения нужд экономики и населения в воздушных перевозках». Каким образом к этому подступиться и что должна сделать для этого Авиационная коллегия, в Положении не сказано.
Коллегия не наделена, и более того, обделена, тем, за что авиаторы все время ратовали и что предусмотрено законодательством Российской Федерации, в частности, законом от 1 декабря 2007 года ФЗ-315 «О саморегулируемых организациях», – правом участия некоммерческих и общественных организаций в процессе принятия государственных решений в области гражданской авиации. Отсутствие таких возможностей напрямую противоречит закону «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
- Сформулируйте первоочередные, на Ваш взгляд, предложения для начального этапа работы Авиационной коллегии.
Р.Сулейманов:
1) Поскольку изменить утвержденное на днях Положение нереально, целесообразно подготовить комментарии уполномоченного органа в части, касающейся компетенции Коллегии и используемой терминологии.
2) Основываясь на декларируемом Правительством переходе в обозримой перспективе к Проектному управлению, использовать данный подход в качестве основного в деятельности Авиационной коллегии.
3) Привлечь к разработке и публичному рассмотрению структуры Коллегии широкий круг представителей отраслевой и вузовской науки (не ограничиваясь представителями академической науки, предусмотренными Положением), профессиональных экспертов, полномочных представителей авиационного бизнеса и авиационной общественности.
4) Включить (по согласованию) в состав Авиационной коллегии и/или ее органов, предусмотренных Положением, как минимум, представителей СРО АБ, СРОО МАРАП, Клуба «Опыт», Общественного совета при Росавиации, СТР, Общественной палаты РФ.
- Чем руководствовались регуляторы при создании Авиационной коллегии?
Р.Сулейманов: Необходимость создания Авиационной коллегии стала для широкого круга авиаторов очевидной после явных пробуксовок многозвенной системы управления гражданской авиацией, созданной в ходе административной реформы 2004 года. По мнению наших ведущих экспертов и по моему глубокому убеждению, административная реформа ничего хорошего в деятельность гражданской авиации и авиационной промышленности не привнесла. Нейтрализовать первые негативные последствия административной реформы авиационная общественность попыталась уже в 2007 году, создав по моей инициативе Коллегию авиационной общественности (КАО). Предметом рассмотрения и результатом работы КАО стали программы поддержки и развития парка отечественных воздушных судов, аэропортов и аэродромов, систем управления безопасностью полетов. В КАО заложен принцип привлечения широкого круга профессионалов и простых граждан к решению актуальных проблем отечественной авиации.Основываясь на опыте КАО (созданной 10 лет назад) и Клуба командиров авиапроизводства России (КК), созданного более 30 лет назад (в 1986 году), решениях 40-го и 41-го заседаний Клуба, состоявшихся в 2013 и 2014 годах, представители авиационного бизнеса и авиационной общественности неоднократно предлагали руководству страны создать Авиационную коллегию при Правительстве РФ. В 2015 году необходимость создания коллегии была зафиксирована в итоговой резолюции слушаний по системе управления гражданской авиацией, состоявшихся в Общественной Палате России по инициативе Общественного совета при Росавиации и Клуба высшего руководящего состава гражданской авиации («Клуба «Опыт»), которые транслировались по всей стране через Интернет. На актуальность создания Авиационной коллегии обращалось внимание Министра транспорта России на встречах с членами Союза транспортников России (СТР) в январе 2014 и декабре 2016 годов.
Для лучшего понимания ситуации напомню о том, что переход к авиационному рынку осуществлялся, как и во всех сферах экономики, стихийно и бессистемно, со всеми вытекающими последствиями. Регуляторы всего постсоветского периода, в прошедшие 25 лет удостоили систему управления гражданской авиацией России особым вниманием. Ни в какой другой сфере экономики не было столько изменений, как самой системы управления, так и ротации первых лиц и их управленческих команд. При этом, реформаторы добросовестно заблуждались, считая себя «гуру менеджмента», которым не надо обременять себя знаниями специфики такого сложного объекта управления, как авиация. Наверное, власть действовала из благих побуждений, но крайне редко – профессионально, как правило, без учета мнения авиационной общественности, без учета отечественного опыта управления гражданской авиацией. Кстати, западная система администрирования и управления делами гражданской авиации тесно взаимодействует с авиаперевозчиками и аэропортами, внемлет их советам. Ведь они зарабатывают и содержат авиатранспортную отрасль. Наш регулятор с этим не считается.
Гражданская авиация не без потерь пережила кризисы 1998-го и 2008-го и недавние санкции, затронувшие нас, как и другие сферы экономики. В результате, как водится, выжили и выживают далеко не все. Кто за счет государственной и /или региональной поддержки, кто – самостоятельно.
Положительная роль государственной и региональной поддержки авиации путем субсидирования и посильных инвестиций в восстановление и развитие наземной инфраструктуры и средств обеспечения воздушного движения является очевидным фактом. Граждане, в первую очередь, из удаленных районов, это оценили и воспользовались. При этом возникло удивительное для сегодняшнего времени совпадение мотивов, интересов и оценок результатов субсидирования со стороны граждан, поставщиков услуг (авиационного бизнеса в лице перевозчиков и аэропортов) и со стороны чиновников федерального и регионального уровней. Определенный эффект для восстановления наземной инфраструктуры дало создание федеральных казенных предприятий. Однако, это скорей элементы «ручного», а не рыночного управления, напрямую зависящие от возможностей федерального и региональных бюджетов. А где влияние так называемой «волшебной руки рынка»?
В.Бордунов: Реформаторам нельзя было игнорировать факт признания Международной организацией гражданской авиации (ИКАО) в конце 80-х годов высоких достоинств модели государственного управления национальной системой воздушного транспорта СССР. Это касалось как подсистемы управления хозяйственной деятельностью, так и подсистемы управления безопасностью полетов. Весьма действенной была и система управления отечественным авиапромом, позволяющая конструировать и массово выпускать достаточно современные для своего времени воздушные суда, проводить их испытания и эксплуатацию благодаря тесному взаимодействию руководства и специалистов авиапрома и гражданской авиации на государственном и ведомственном уровне. На высоком государственном уровне шла работа по внедрению стандартов ИКАО. Этим специально занималась Комиссия СССР по делам ИКАО. Сейчас ничего подобного и в помине нет.В итоге, что мы имеем сегодня? Разрушенный авиапром, иномарки вместо отечественных самолетов, сжавшуюся до минимума сеть местных аэродромов, ущербное правовое поле, в котором никто не может продохнуть. Это очевидное следствие неэффективной системы управления всей гражданской авиацией, призванной по идее регулировать авиационную деятельность по всему научно-техническому циклу – от разработки до эксплуатации авиационной техники. В терминах ИКАО – этот цикл затрагивает 6 основных поставщиков обслуживания: разработчиков и производителей новой авиационной техники, центры поддержания летной годности, аэродромы, провайдеры по организации воздушного движения, учебные заведения, авиаперевозчики.
Одна часть перечисленных элементов научно-технического цикла (ранее находившаяся в ведении Минавиапрома СССР) сегодня находится в ведении Минпромторга России, Объединенной авиастроительной корпорации (ОАК), Госкорпорации «Ростех» (в состав которой входят «Вертолеты России», «Объединённая двигательная корпорация», холдинги по агрегатостроению и бортовому оборудованию). Другая часть – в ведении Минтранса России и подведомственных ему Федеральному агентству воздушного транспорта (Росавиации) и Федеральной службе по надзору в сфере транспорта (Ространснадзору). Минтрансу поручено, наряду с железнодорожным, автомобильным, морским и речным транспортом, заниматься гражданской авиацией. Этот «остаточный» управленческий расклад напоминает известную басню Крылова о лебеде, раке и щуке. На практике Минтранс, в состав которого входит и Департамент государственной политики в области гражданской авиации, сталкивается со значительными профессиональными трудностями при проведении экономической и правовой политики в области гражданской авиации. Во многом это является следствием неэффективной системы управления и фактического отсутствия в его аппарате необходимого количества «породистых» авиационных специалистов, имеющих соответствующие знания и опыт – то, что принято называть компетентностью.
- Чего ожидать от Авиационной коллегии? Исключительно спасения авиапрома путем переламывания «через колено» авиакомпаний?
В.Бордунов: Положение об Авиационной коллегии, утвержденное Постановлением Правительства 21 декабря 2016 года, отражает очередное, как говорят юристы, «добросовестное заблуждение» органов власти по решению сложных системных проблем простыми несистемными мерами. В результате они вновь наступают на свои же «грабли реформирования», с 25-летним стажем неудач. Вместо правительственного органа, призванного координировать деятельность регуляторов и всех участников научно-технического цикла, от разработки до эксплуатации новой авиационной техники, а также взаимодействовать в этих целях с авиационной общественностью, пассажирами и клиентурой – продекларирован координатор, замкнутый исключительно на авиапром.
Судя по утвержденному Положению об Авиационной коллегии, налицо стремление поднять уже упавший авиапром без задействования всего производственного и интеллектуального потенциала начальных потребителей его продукции – авиационного бизнеса, и конечных потребителей – пассажиров и клиентуры. Намерения благие, но их воплощение в жизнь такого подхода заведомо проблематично, и вот почему. Любая коллегия, по определению, подразумевает коллегиальный (коллективный) подход к выработке, принятию и реализации решений, которые проводятся в жизнь высшим должным лицом регулятора (к примеру, министром), одновременно возглавляющим эту коллегию. Председателем Авиационной коллегии является Заместитель Председателя Правительства РФ, курирующий вопросы развития авиационной промышленности, который и без этого обладает достаточными полномочиями в этой сфере, но не более, так как гражданская авиация относится к сфере ответственности другого зампреда. В таком правовом лабиринте легко запутаться и утопить благие начинания Авиационной коллегии.
Р.Сулейманов: Подход директорского корпуса гражданской авиации принципиально отличается от прописанного в рассматриваемом Положении хотя бы тем, чтобы сфера компетенции Авиационной коллегии, по определению, должна охватывать весь научно-технический цикл от разработки до внедрения новой авиационной техники и ее последующего сопровождения в период жизненного цикла. Кроме того, сфера влияния коллегии должна распространяться на всю деловую среду, элементы которой, так или иначе влияют на жизнедеятельность этого цикла: логистику, информацию, право, экономику, финансы, всех стейкхолдеров. Это и есть системный подход, который чиновники так любят декларировать, но никак не применять в реальной жизни. Именно в этом заключается принципиальное отличие предложений директорского корпуса гражданской авиации от утвержденного Положения об Авиационной коллегии, которое ограничивает круг ее деятельности решением узковедомственных вопросов развития авиастроения.
Для начала необходим пересмотр существующего распределения полномочий между двумя заместителями Председателя Правительства, один из которых курирует вопросы развития авиационной промышленности, другой – вопросы развития гражданской авиации. Без этого Авиационная коллегия «утонет» в бесконечных согласованиях между множеством министерств и ведомств, задействованных в технологическом процессе по созданию и внедрению новой авиационной техники. Справедливость этого утверждения доказана неудачной практикой внедрения комплекса мер по снижению стоимости перевозок на внутрироссийских воздушных линиях. Предложения, разработанные нашими экспертами, рассмотренные и утвержденные на Круглом столе Союза транспортников России (СТР) в мае 2013 года, во исполнение Поручения Президента Российской Федерации от 7 января 2013 года № Пр-26 и в дополнение к мерам, утвержденным Председателем Правительства РФ 31 января 2013 года № 395п-П9, саботировались чиновниками различных ведомств и уровней. Чиновники, ссылаясь на соответствующие положения и отсутствие регламентов, по сути, блокировали работу на стыках своих компетенций. Да, формально около двух лет проводились эпизодические совещания. Перед совещаниями и после них следовали отписки и доклады ответственных должностных лиц различных министерств и ведомств о рассмотрении предложений участников Круглого стола СТР. А реально мало что делалось. Затем подступила волна очередного кризиса, санкции, и все было спущено на «чиновничьих тормозах».
Для реальной работы Авиационной коллегии следует также незамедлительно внести ясность в используемую в Положении терминологию в части, касающейся воздушных судов и новой авиационной техники. Как уже говорилось, предмет деятельности Коллегии не должен ограничиваться только воздушными судами. Это только один пример, так как рассматриваемое Положение содержит множество спорных формулировок, допускающих двойное толкование, которые будут препятствовать ее нормальному функционированию, что противоречит конституционному принципу верховенства права.
В.Бордунов: Нетерпимость чиновников к любому инакомыслию, в первую очередь, к мнению ветеранов из Клуба «Опыт», Общественного совета при Росавиации, экспертов СРО АБ и СРОО МАРАП уже даже не маскируется. Чиновники перешли к «вымыванию» наиболее активных инакомыслящих с публичных «площадок» и структур при власти. Минтранс, при безучастности Общественной палаты России, сделал недвусмысленные оргвыводы, которые не прошли для нас незамеченными: для начала исключили ряд авторитетных профессионалов из состава Общественного совета при Росавиации. Правда, с заменой принципиального и «неуправляемого» Председателя Совета у них не получилось. Отдадим должное гражданскому мужеству большинства членов нового состава упомянутого Общественного совета, которые открыто проголосовали против кандидатуры Михаила Погосяна, внесенной представителем Общественной палаты России по согласованию с Минтрансом. Как показала жизнь, нынешний ректор МАИ, ранее возглавлявший ОАК, имеет весьма отдаленное представление о деятельности гражданской авиации.
Одновременно с этим чиновники тщательно фильтруют списки представителей авиационной общественности – участников заседаний под эгидой Минтранса, начиная от Общественного и Координационных советов и заканчивая Коллегией. Даже проход через чиновничьи «волнорезы» отнюдь не является гарантией получения слова на указанных заседаниях. Мой коллега, к примеру, недавно в буквальном смысле слова вырвал возможность трехминутного выступления на встрече членов Президиума СТР с руководством Минтранса России только после трехкратного публичного обращения к М.Ю. Соколову. И это несмотря на то, что В.В. Путин постоянно и настойчиво призывает власть «слышать и прислушиваться» к общественному мнению. В последнее время чиновники Минтранса с упорством, достойным лучшего применения, игнорируют общественное мнение авиаторов с пугающим постоянством. Примеров можно привести множество.
Р. Сулейманов: Знаю этот вопрос не понаслышке, так как участвовал в организованном СТР Совещании у Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина «О проблемах транспортного комплекса», состоявшемся в Москве 8 июня 2011 г. На совещании было поручено заинтересованным органам исполнительной власти и СТР проработать вопрос реализации пилотного проекта по созданию национального транспортного университета на базе федерального государственного бюджетного образовательного учреждения «Московский государственный университет путей сообщения» (далее – МИИТ)
В период 2011 – 2012 годов я трижды докладывал первому лицу государства предложения авиационной общественности и авиационного бизнеса по решению насущных проблем гражданской авиации, в частности, по отмене или снижению налога на добавленную стоимость на внутренних воздушных линиях, субсидированию региональных авиаперевозок, восстановлению аэродромной сети для региональной авиации и местных воздушных линий, производству необходимых региональных самолетов и другим вопросам. Можно по-разному относиться к режиму «ручного управления», практикуемого Владимиром Владимировичем. А что ему остается делать при далеко не совершенной системе управления транспортом и «человеческом факторе» этой системы – российских чиновниках? Несмотря на это, практическая отдача от поручений Президента России в сфере воздушного транспорта, данных по результатам состоявшихся встреч, налицо, хотя хотелось бы, конечно, большего.
К сожалению, в Минтрансе и Минпромторге проблемы воздушного транспорта чиновники решают «из-под палки», мягко выражаясь, избирательно. Работать в интересах граждан и авиационного бизнеса, без указаний свыше, чиновничество этих министерств, на мой взгляд, не приучено. Зато процветает «комчванство», на всю мощь используются административные ресурсы больших, средних и мелких столоначальников для укрепления власти бюрократии. Не в этом ли заключается основная причина принятия Положения об Авиационной коллегии в закрытом от авиационной общественности режиме, так же, как и рассмотрение проекта упомянутой выше, весьма спорной «реформы» транспортного образования?! В отсутствие прозрачности чиновники привыкли чувствовать себя легко и вольготно, пользуясь нейтрализацией «общественного ока», и авиаторы здесь не исключение. А чтобы влиять на независимость суждений не только общественности, но и отраслевой, и вузовской науки в ведение Минтранса переданы из Росавиации вначале ГосНИИ ГА, а теперь готовится и передача МГТУ ГА. В результате, как мне кажется, чиновникам теперь открыт прямой доступ к бюджетным средствам и к «безбарьерной среде» для реализации спорных тезисов Концепции о транспортном образовании.
- Так будет ли Авиационная коллегия прислушиваться к общественному мнению авиаторов?
В.Бордунов: Прямо это делать Авиационную коллегию Положение не обязывает, хотя от этого Правительство РФ только выиграет, чтобы избежать традиционной зацикленности на проблемах авиапрома. Коллегия от общения с авиаторами могла бы постоянно получать свежую и высококвалифицированную аналитику о положении дел во всех звеньях национальной системы гражданской авиации, а не только в авиапроме. Однако при этом не следует брать пример с Минтранса России, который для демонстрации учета интересов бизнеса и общественности создал различные внутриминистерские органы для взаимодействия с профессиональным сообществом в новом формате. На самом деле эти органы, чаще всего, предназначены для снисходительного выслушивания чиновниками Минтранса точек зрения авиационного бизнеса и общественности по различным вопросам экономической, инвестиционной, правовой и иной транспортной хозяйственной действительности. Только этим, по моему мнению, все обычно и заканчивается. В частности, Координационный совет по законодательной деятельности при Минтрансе призван определять перечень законов, в которых нуждается транспортная отрасль, и организовывать их подготовку. Авиационной общественностью, конкретно, СРОО МАРАП, начиная с 2011 года, неоднократно предлагался перечень и обоснование новых законопроектов, в разработке которых нуждается отрасль и без которых она обречена на стагнацию и правовую беспросветность. По состоянию на конец 2016 года, практически ни одно предложение СРОО МАРАП, касающееся совершенствования воздушного законодательства, Минтрансом не принято. Одним словом, участие общественных организаций авиаторов, радеющих за державу, рекомендации которых могут быть полезны при формировании и осуществлении государственной политики в сфере российского воздушного транспорта, полностью игнорируются. Станет ли Авиационная коллегия антиподом существующей государственной «бесконтактной» системы, которая с успехом имитирует взаимодействие власти с авиационной общественностью? Вот в чем вопрос, и время покажет, каков будет ответ.
Нетрудно заметить, что авторам Положения об Авиационной коллегии нет дела до того, как обстоят дела у авиаперевозчиков, насколько правильную экономическую и правовую политику проводит в отношении них государство. Наконец, когда будет решен вопрос о законе об аэропортах и аэродромах, в котором остро нуждаются граждане, как потребители услуг авиакомпаний и аэропортов? Когда граждане наконец-то получат должную защиту своих прав и законных интересов в соответствии с требованиями стандартов ИКАО? Эти и другие жизненно важные вопросы российского воздушного транспорта не отнесены к компетенции Авиационной коллегии. При этом в Положении вскользь упоминается необходимость «удовлетворения нужд экономики и населения в воздушных перевозках». Каким образом к этому подступиться и что должна сделать для этого Авиационная коллегия, в Положении не сказано.
Коллегия не наделена, и более того, обделена, тем, за что авиаторы все время ратовали и что предусмотрено законодательством Российской Федерации, в частности, законом от 1 декабря 2007 года ФЗ-315 «О саморегулируемых организациях», – правом участия некоммерческих и общественных организаций в процессе принятия государственных решений в области гражданской авиации. Отсутствие таких возможностей напрямую противоречит закону «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
- Сформулируйте первоочередные, на Ваш взгляд, предложения для начального этапа работы Авиационной коллегии.
Р.Сулейманов:
1) Поскольку изменить утвержденное на днях Положение нереально, целесообразно подготовить комментарии уполномоченного органа в части, касающейся компетенции Коллегии и используемой терминологии.
2) Основываясь на декларируемом Правительством переходе в обозримой перспективе к Проектному управлению, использовать данный подход в качестве основного в деятельности Авиационной коллегии.
3) Привлечь к разработке и публичному рассмотрению структуры Коллегии широкий круг представителей отраслевой и вузовской науки (не ограничиваясь представителями академической науки, предусмотренными Положением), профессиональных экспертов, полномочных представителей авиационного бизнеса и авиационной общественности.
4) Включить (по согласованию) в состав Авиационной коллегии и/или ее органов, предусмотренных Положением, как минимум, представителей СРО АБ, СРОО МАРАП, Клуба «Опыт», Общественного совета при Росавиации, СТР, Общественной палаты РФ.