На прошлой неделе наш коллега из Ассоциации вертолетной индустрии (АВИ) Фанис Мирзаянов в статье «Состояние нормотворчества и нормативного регулирования в гражданской авиации РФ», опубликованной на Aviation Explorer и растиражированной электронными СМИ, изложил свои оценки федеральных авиационных правил «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации» (далее – ФАП-128), вступивших в действие 9 ноября с.г., и проекта новых Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации (далее – ФП ИВП), находящегося на согласовании в заинтересованных ведомствах.

 

На наш взгляд некоторые оценки автора совсем не бесспорны. На некоторые суждения мы имеем противоположную точку зрения. Но главный посыл о существовании проблемы с созданием новой нормативной правовой базы гражданской авиации мы полностью разделяем.

 

Справедливости ради следует отметить, что при подготовке ФАП-128 и проекта ФП ИВП Минтранс использовал методы, за которые ратует Фанис Мирзаянов.

 

Конечно, досадно, что в процессе подготовки ФАП-128 воспользоваться предоставленной возможностью принять непосредственное участие в обсуждении проекта смогло лишь ограниченное количество специалистов. И это при том, что ФАП-128 был вывешен на сайте Минтранса по крайней мере в течение полугода до его принятия, где были опубликованы способы подачи предложений. Возможно это следствие отсутствия информации о новых возможностях взаимодействия с чиновниками через Интернет. К слову, если сегодня на сайте пройти по ссылкам Документы – Минтранс – Авиация, то можно ознакомиться еще с двумя проектами ФАП, которые готовятся к принятию и мнения, которые обобщаются.

 

Параллельно, для концептуальной переработки подготовленного Росаэронавигацией проекта ФП ИВП, в мае сего года Минтрансом была создана рабочая группа, в которую в инициативном порядке вошли представители Ассоциации эксплуатантов воздушного транспорта (АЭВТ), Общественной организации пилотов и владельцев воздушных судов (АОПА), Объединенной ассоциации бизнес авиации (UBAA). Нам удалось подготовить и представить свой вариант ФП ИВП, обсуждение которого помогло отказаться от первоначального текста проекта и позволило сократить его объем не менее чем в четыре раза.

 

Безусловно, ограниченное участие в работе над документами представителей общественных организаций, представляющих интересы всех субъектов гражданской авиации, не позволило в равной мере учесть все особенности их деятельности. Но чья это вина?

 

Известно, что интересы деловой, частной и коммерческой авиации существенно разнятся. Поэтому нормы, приемлемые, например, для коммерческой авиации, могут совсем не устраивать деловую или частную авиацию.

 

Коллективное написание такого документа – это сложный путь сотрудничества в поиске компромисса при редактировании текста. И, слава Богу, что представители Минтранса не побоялись выбрать и стать на этот путь

.

Поскольку мы принимали участие в работе над обоими документами, хотелось бы высказать несколько рекомендаций как сделать эту работу более эффективной и производительной, а наше взаимодействие с чиновниками – более продуктивным.

 

Начнем с того, что существующие общественные организации создавались не с санкции и не по указанию Минтранса. И, наверное, справедливо, что каждая организация сама выбирает приемлемые для нее способы и методы, чтобы стать «замеченной» Минтрансом.

 

Первая наша рекомендация состоит в том, что организациям надо более инициативно и настойчиво проявлять интерес к планам и ходу разработки в гражданской авиации нормативных правовых актов и максимально кооперироваться в этой работе между собой. Практика нашей кооперации показала, что мы можем быть услышанными, поскольку традиционный тезис чиновников «Ваша Ассоциация не представляет интересы всех пользователей воздушного пространства» переставал работать, как только мы представляли им заранее согласованную позицию.

 

Вторая наша рекомендация заключается в обязательной организации промежуточного этапа работ, который в настоящее время не включен в публичный цикл разработки нового документа.

 

Как известно, каждое государство в соответствии со статьей 12 Чикагской конвенции о Международной гражданской авиации (ИКАО) имеет право использовать на своей территории национальные правила, отличные от международных, если посчитает это необходимым и опубликует эти различия. К сожалению, за время нашего почти сорокалетнего членства в ИКАО количество различий национальных правил с международными было и остается значительным. Безусловно, это сдерживает развитие нашей гражданской авиации и ограничивает ее конкурентоспособность.

 

Уже четыре десятилетия различные отечественные эксперты и чиновники активно участвуют во всех проводимых ИКАО работах по уточнению существующих и выработке новых международных стандартов, но, в силу различных обстоятельств, никак не могут перейти на эти стандарты на нашей территории. Поскольку необходимость перехода на международные стандарты сегодня уже ни у кого не вызывает сомнения, то основная цель создания новых нормативных документом в этом и заключается.

 

Поэтому представляется целесообразным до начала работы над проектом нового нормативного документа проводить инвентаризацию действующих и применяемых норм и правил на эффективность и целесообразность их дальнейшего применения в виде, не соответствующем международным. На этом этапе, необходимо определить какие различия подлежат устранению, а какие мы вынуждены сохранить еще на какое-то время. Подобный анализ осуществлялся Минтрансом при подготовке к комплексной проверке ИКАО безопасности полетов в Российской Федерации. Этот опыт заслуживает того, чтобы его использовать на постоянной основе. Вот только результаты анализа должны быть публичными.

 

Суть участия в этом процессе общественных организаций состоит в сборе и сравнении всех аргументов в пользу устранения или сохранения различий. Безусловно, объективность такого решения зависит от полноты собранных аргументов в пользу противоположных вариантов. Но принятие самого решения находится исключительно в компетенции Минтранса и не нужно строить иллюзий, что ответственность за его принятие может быть передана общественным организациям. Повлиять на решение чиновников возможно лишь через своевременно сформированное общественное мнение. А это поле деятельности общественных организаций!

 

Проведение оценки действующих правил на эффективность и целесообразность их применения может быть поручено каким-либо организациям на конкурсной основе. Подготовленные ими выводы и рекомендации должны пройти общественную экспертизу, по результатам которой Минтранс должен принять свое решение.

 

На этом этапе могут безболезненно примириться многие противоположные мнения по поводу того, что следует ожидать от нового документа. Указанное решение, по сути, будет определять образ нового документа и будущий перечень различий с международными стандартами, а также перечень действующих неэффективных норм, подлежащих отмене или замене.

 

В то же время заказывать разработку самого проекта нового документа какой-либо организации, как это делалось, например, Министерством гражданской авиации, в настоящее время представляется бесперспективным. При наличии в инфраструктуре гражданской авиации широкого спектра различных субъектов, ни одна из организаций не сможет хорошо выполнить подобную работу, так как либо аффилирована, либо не владеет всеми необходимыми знаниями, либо не имеет опыта государственного регулирования.

 

Нам представляется, что формирование новых норм права и самого документа – это задачи и функции авиационной администрации, которые обязаны это делать своими силами.

 

Здесь мы подошли к третьей нашей рекомендации, касающейся конструктивной совместной работы над будущими нормативными правовыми актами. Речь пойдет о вопросах, которые подлежат совместному рассмотрению.

 

Представляется бессмысленным вести полемику, например, о структуре будущего документа или последовательности изложения в нем материала. Эти вопросы являются вкусовыми равно настолько, насколько возможны различия в изложении одного и того же факта различными людьми в силу их индивидуальности. Поиск компромисса должен вестись исключительно в сфере решений, определяющих, что следует делать нормой воздушного права, и какие нормы имеют право на существование: национальные или международные. Умению определять основные действительно проблемные вопросы и вести конструктивный диалог – это главное чему следует научиться обеим сторонам при организации своего взаимодействия. И не следует строить иллюзии и полагаться на какого-то третейского судью. Бессмысленно передавать национальные документы на экспертизу иностранным организациям, в том числе и в ИКАО, как это иногда предлагается делать.

 

ИКАО – это международная правительственная организация, которая по согласованному решению своих членов может проводить аудит их деятельности равно настолько, насколько эти члены ей передали полномочия. Как известно, сегодня ИКАО получила полномочия своих членов проводить проверки состояния безопасности полетов, в рамках которой проверяется и состояние национальной нормативной базы. Последняя проверка безопасности полетов в Российской Федерации завершена экспертами ИКАО в сентябре прошлого года.

 

Россия – полноправный член ИКАО и наши эксперты и чиновники совместно со своими коллегами из других государств с 1970 года постоянно принимают все опубликованные этой организацией международные стандарты и рекомендации. Следовательно, они имеют практику экспертизы применимости международных стандартов. Почему же они не могут оценить применимость национальных?

 

Если ли же все же предположить, что эксперты ИКАО действительно могут быть привлечены для такой экспертизы, то неужели можно ожидать, что в случае обнаружения ими используемых в России не соответствующих международным стандартам правил, они не укажут на необходимость устранения различий, о которых мы и так знает?

 

В заключение хотелось бы отметить, что за последние полгода наметились существенные положительные изменения во взаимодействии с чиновниками Минтранса.

 

К сожалению, несмотря на наше участие в подготовке ФАП-128 и проекта ФП ИВП, нам не удалось провести свои предложения в полном объеме. В процессе принятия компромиссных решений что-то из них было отклонено. Следует признать, что нам не хватило сил собрать достаточное количество упоминавшихся выше аргументов, чтобы решение чиновников было в нашу пользу. Но нельзя не заметить, что многие наши предложения приняты во внимание.

 

Минтранс стал информировать нас о своих действия. Например, знакомит с государственными письмами ИКАО, где содержится информация о текущей работе над международными стандартами. Появилась надежна, что сотрудничество может действительно наладиться, а значит наши инициативы, оставшиеся пока не услышанными, могут быть реализованы в ближайшем будущем в оперативном порядке.

 

Давайте же все вместе собирать аргументы в их пользу! И не следует забывать, как указывалось выше, что сегодня в работе еще два проекта ФАП. Нет смысла ждать, когда их примут, чтобы затем критиковать.