Уважаемые дамы и господа!

  Я рад приветствовать Вас на сталь значимом мероприятии, каким является настоящая конференция. От имени комитета по АНО Российской Ассоциации эксплуатантов воздушного транспорта позвольте поблагодарить организаторов форума и всех участников за предоставленную возможность поделиться некоторыми соображениями по поводу последствий и влияния кризиса на деятельность российских авиакомпаний, использованных методов преодоления последствий и уроков о на будущее.

Предлагаемое выступление подготовлено совместно членами КАНО.

Экономические прогнозы последних дней достаточно оптимистичны. Согласно Основным направлениям антикризисных действий Правительства России на 2010 год, принятым 30 декабря 2009 года, вместо создания основы для инновационного роста 2010-2012 годы будут в значительной степени «потрачены» на восстановление докризисных позиций.

По мнению Премьер-министра России В.В.Путина, озвученным 12.03.2010 в ходе интернет-конференции в Нью-Дели, цитирую, «У нас со второй половины прошлого года небольшой, но устойчивый рост экономики. В этом году (2010) мы рассчитываем где-то на 3% роста». 

По результатам работы в январе-марте IATA вдвое сократила свой прогноз убытков мировой индустрии авиаперевозок в 2010 году.

По скорректированному в связи с извержением вулкана в Исландии прогнозу в Минтрансе России ожидают рост пассажирских перевозок на 11% по отношению к 2009 году и на 0,4% – к 2008 году.   

По данным Росавиации за январь-апрель с.г. количество перевезенных пассажиров достигло докризисного уровня. Их было перевезено на 31,1% больше, чем в 2009 году. Но в апреле темпы роста оказались ниже, чем в среднем за четыре месяца на 6% и составили 25,1%. 

Если весь прошлый год авиакомпании снижали ценовые планки, то относительное замедление темпов роста по перевозки пассажиров в апреле объясняется отказом участников рынка от использования предельно низких цен и началом постепенного возврата тарифов к докризисному уровню. 

Все свидетельствует, что можно оглянуться и оценить накопленный опыт преодоления кризисных последствий. 

Как известно, основой инфраструктуры гражданской авиации являются три ее производственных элемента: аэропорты, система ОрВД и пользователи воздушного пространства.

И конечно, авиационная администрация, которая осуществляет государственное нормативное правовое регулирование, контрольные и надзорные функции, а также регулирует деятельность и планирует развитие аэропортов, системы ОрВД и пользователей воздушного пространства. 

Результатом деятельности этой инфраструктуры является рынок предложений на воздушные перевозки и удовлетворение спроса на них. 

Каждой стране присущи индивидуальные особенности взаимодействия элементов инфраструктуры гражданской авиации, что, безусловно, сказывается на общих результатах работы национальной гражданской авиации. 

Не проводя сравнение между странами, остановимся на особенностях взаимодействия в российской инфраструктуре.

Основным стимулом изменений являлся провозглашенный курс на переход инфраструктуры гражданской авиации на рыночные отношения. 

К началу 90-х годов вся национальная гражданская авиация находилась в ведении единого федерального органа исполнительной власти – Министерства гражданской авиации.   

Полномочия Министерства в основном соответствовали рекомендациям ИКАО, поскольку оно являлось автономной национальной организацией (ведомством), наделенным полномочиями, позволяющими формировать государственную политику, регулировать, контролировать и осуществлять надзор за всей деятельностью гражданской авиации, издавать нормативные правовые акты и, что немало важно, – осуществлять единое планирование её развития. 

Особенность полномочий Министерства, в отличие от зарубежных аналогов, заключалась в исполнении им в период до рыночных отношений функций национального авиаперевозчика, а также функций предоставления ему аэропортовых и аэронавигационных услуг. 

Наметившийся в конце 80-х годов переход гражданской авиации к рыночным отношениям обусловил необходимость перемен, о которых сегодня можно сказать известной фразой «хотели как лучше, получилось как всегда».

Начиная с 1991 года российские авиационные власти вступимли в эроху затянувшихся реорганизаций 

1 этап перемен пришелся на 1991 – 1992 годы.   

Была образована Государственная комиссия по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением при Совете Министров (Госаэронавигация). Таким путем предлагалось совершенствовать военно-гражданскую координацию и создать элементы рыночных отношений между производителями и получателями аэронавигационных услуг. Фактически в национальной гражданской авиации был создан второй федеральный орган исполнительной власти в области гражданской авиации. Начало деятельности Госаэронавигации планировалось на 1 апреля 1992 года.

В 1991 году Департамент воздушного транспорта Минтранса России принял функции Министерства гражданской авиации. Изменился кадровый состав служащих. 

2 этап пришелся на 1992 – 1996 годы. 

Госаэронавигация была преобразована в Комиссию по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением при Правительстве России (Росаэронавигация).   

Начало совместной работы двух федеральных органов сопровождалось становлением хозяйствующих субъектов и созданием самостоятельных авиакомпаний и независимых организаций, предоставляющих аэропортовое и аэронавигационное обслуживание. 

На Росаэронавигацию было возложено нормативное правовое регулирование ОрВД, надзор и контроль, регулирование предоставления аэронавигационных услуг, планирование развития аэронавигации. 

За Департаментом воздушного транспорта были оставлены все те же функции, только в отношении деятельности эксплуатантов и аэропортов. 

Возникли предпосылки для принятия несогласованных стратегических и тактических решений в отношении организации взаимодействия производителей и получателей аэронавигационных услуг. 

3 этап пришелся на 1996 – 2004 годы.

Из двух федеральных органов была создана Федеральная авиационная служба России. Предпосылки для нескоординированных решений по организации взаимодействия производителей и получателей аэронавигационных услуг были устранены. Однако сама Федеральная авиационная служба в указанный период претерпела еще два структурных изменения. Опять менялся кадровый состав, включая идеологов реформ.

4 этап пришелся на 2004 – 2005 годы. 

Функции единого федерального органа власти вновь были перераспределены, но уже между тремя федеральными органами: Минтранс России, Росавиация и Ространснадзор. 

На Минтранс России было возложено осуществление функций государственного нормативного правового регулирования и руководство находящихся в его ведении Росавиации и Ространснадзора. 

На Росавиацию возлагалось регулирование предоставления аэропортовых и аэронавигационных услуг, а также планирование развития аэропортов и аэронавигации. 

На Ространснадзор – надзорные функции, регулирование деятельности эксплуатантов, планирование развития парка ВС. 

Вновь возникли предпосылки принятия несогласованных стратегических и тактических решений в отношении организации взаимодействия производителей и получателей аэропортовых и аэронавигационных услуг. 

5 этап пришелся на 2005 –2008 годы. 

В структуре федеральных органов была создана Федеральная аэронавигационная служба (Росаэронавигация), руководство которой было возложено на Правительство России. Тем самым в гражданской авиации появился четвертый федеральный орган:
- Росаэронавигация с функциями нормативного правового регулирования ОрВД, надзора и контроля, регулирования предоставления аэронавигационных услуг, планирования развития аэронавигации;
- Минтранс с функциями нормативного правового регулирования деятельности эксплуатантов и аэропортов;
- Росавиация с функциями регулирования предоставления аэропортовых услуг, а также планирования развития аэропортов;
- Ространснадзор с функциями надзора, регулирования деятельности эксплуатантов, планирования развития парка ВС.
  Риск принятия несогласованных решений в отношении организации взаимодействия производителей и получателей аэропортовых и аэронавигационных услуг существенно увеличился. 

6 этап пришелся 2008 – 2009 годы. 

Росаэронавигация была передана в ведение Минтранса России. Одновременно перераспределены функции между Росавиацией и Ространснадзором. 

За Росаэронавигацией осталось регулирование предоставления аэронавигационных услуг и планирование развития аэронавигации. 

Росавиации были переданы функции регулирования деятельности эксплуатантов и предоставления аэропортовых услуг, а также планирования развития парка ВС и аэропортов. 

Ространснадзор стал осуществлять контроль и надзор за всем авиационным комплексом. Риск принятия несогласованных решений понизился. 

 7 этап начался в сентябре 2009 года и продолжается до настоящего времени. 

Было принято решение о передаче функций Росаэронавигации в Росавиацию.   

Сегодня Минтранс осуществляет государственное регулирование и издание нормативных правовых актов, 

Ространснадзор стал независимым контрольным и надзорным органом, 

Росавиация – руководит деятельностью всего авиационного комплекса. 

Тем самым созданы условия для надлежащей координации в рамках одного ведомства (Росавиация) стратегических и тактических решений в отношении организации взаимодействия производителей и получателей аэропортовых и аэронавигационных услуг.

А если мы обратим внимание на срок принятия решения, то можем заметить, что оно было принято как раз в период, когда гражданская авиация реально ощущала влияние кризиса.

 

Теперь о влиянии кризиса на деятельность основных элементов инфраструктуры. 

Безусловно, влияние кризиса ощутили все структуры гражданской авиации: органы власти, перевозчики, производители аэропортовых и аэронавигационных услуг. 

Вот только есть сомнение, что это влияние вызывало их адекватные реакции и действия по мотивации роста спроса пользователей услуг воздушного транспорта, который благодаря кризису значительно упал. 

Не имеет смысла сравнивать реакцию федеральных органов власти в области гражданской авиации с реакцией хозяйствующих структур гражданской авиации. Но, безусловно, кризис сказался на их деятельности, изменив приоритеты и методы осуществляемого регулирования. 

Предпосылками этому послужили нарастающие у хозяйствующих субъектов финансовые проблемы, в первую очередь конечно у перевозчиков, падение спроса на перевозки и ответственность государства перед своими гражданами за обещанные и уже выкупленные перевозки.

В начале 2009 года, почти за год до того как Росавиация стала единым руководителем авиационного комплекса, в качестве главных приоритетов антикризисной работы Министр транспорта определил: 

Обеспечение доступности транспортных услуг для населения. 

Обеспечение устойчивой работы организаций транспортного комплекса и сохранение квалифицированных кадров. 

Снижение транспортных издержек реального сектора экономики. 

Привлечение внебюджетных инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры. 

Продолжение реформирования транспортного комплекса.

Примеры действий хозяйствующих субъектов по реализации указанных приоритетов показаны в таблице на следующем слайде.

Согласитесь, приведенные примеры действий субъектов по достижению установленных общих целей не выглядят согласованными. Однако нет сомнений, что все они проводились, по крайней мере, с одобрения соответствующих федеральных органов. 

Это свидетельствует об избирательном отношении к действиям субъектов гражданской авиации со стороны авиационной администрации, что, видимо, было следствием разграничения полномочий между федеральными органами за конечный результат деятельности воздушного транспорта и реализацию поручений Министра. 

А раз избирательное отношение, то и избирательная реакция на вызовы, генерируемые кризисом. Как раньше говорили: что одному хорошо, другому – смерть.

Реализация установленных Министром приоритетов в существовавшей в 2009 году структуре авиационной администрации при регулировании деятельности аэропортов и перевозчиков осуществлялась Росавиацией, а в отношении производителя АНО – Росаэронавигацией. 

Вот только о координации принимаемых ими решений ничего не известно. 

В результате некоторые антикризисные меры федеральных органов порой оказывали противоположное воздействие на способность перевозчиков мотивировать спрос на перевозки и удовлетворять и так пониженные потребности граждан, противостоять спаду перевозок.

Вот некоторые сопоставления мер, которые пытались реализовать авиационные власти: 
  - повышение степени контроля за финансовым положением перевозчиков и ограничение глубины продажи перевозок;
  - сдерживание цен на авиационное топливо и увеличение тарифов на аэронавигационное обслуживание;
  - организация субсидий лояльным перевозчикам и непредоставление помощи производителю АНО;
  - организация доступности услуг, например, топливных компаний, и перевод на регламент органов ОВД с невозможностью использования воздушного пространства вне регламента их работы;
  - организация увеличения размера возмещения затрат на уплату лизинговых платежей за ВС российского производства и финансирование работ по применению затратных технологий при ОВД (наращивание расходной части, внедрение устаревших средств и систем);
  - продолжение предоставления авиакомпаниям отсрочки уплаты таможенных платежей за ввозимые иностранные ВС и комплектующие к ним и внедрения технологий АНО, не позволяющих использовать возможности этих ВС при выполнении внутренних полетов
  - повышение ответственности перевозчиков за выполнение их обязательств перед пассажирами и концентрация монопольных функций во ФГУП «Госкорпорация по ОрВД», диктующей, как правило, неэффективные условия выполнения полетов. 

По мнению членов КАНО АЭВТ, причиной принятия таких решений представляется отсутствие скоординированного аэронавигационного плана развития инфраструктуры гражданской авиации. (Doc 8733)

При этом часть нужных мер, предусмотренных антикризисной программой, так и не были реализованы, поскольку у соответствующих органов не хватило необходимого для этого ресурса: либо времени, либо существующих полномочий, либо располагаемых средств, потребных для реализации. 

В это же время аэропорты, система ОрВД и перевозчики преодолевали возникшие проблемы, используя собственные возможности.

Известно, что принципиальное различие в деятельности аэропортов, системы ОрВД и пользователей воздушного пространства определяется степенью их участия в рыночных отношениях. Перевозчики полностью находятся в рынке, аэропорты лишь в той части, которая не касается монопольных аэропортовых услуг, система ОрВД в рынке не работает, а услуги ее полностью монопольные. Это определяет различия в их поведении и целеустановках в отношении мотивации спроса на воздушные перевозки. А при отсутствии необходимости участия в реализации единого скоординированного аэронавигационного плана, позволяет действовать, исходя и собственных интересов. 

В результате реализуемые ими меры также оказывали противоположное воздействие на способность гражданской авиации удовлетворять потребности граждан в воздушных перевозках. 

Особенно это характерно для таких субъектов гражданской авиации, как перевозчики и система ОрВД.

Примеры результатов их деятельности в период кризиса показаны в таблице.   

Важно отметить, что поощряемые авиационными властями результаты деятельности рассматриваемых субъектов инфраструктуры имели разный векторы целевой направленности. 

При этом объем услуг, предоставляемый органами ОрВД стан измеряться не количеством обслуженных полетов, а объемом полученной выручки.

  

В условия снижения авиационной деятельности и количества полетов ниже показаны примеры различного отношения субъектов гражданской авиации к порожденным кризисом вызовам:
- перевозчики сдерживали падение пассажиропотока за счет снижения своих тарифов, а производители АНО мер по сдерживанию падения количества обслуживаемых полетов не предпринимали;
- перевозчики при снижении своих доходов покрывали возрастающие обязательные расходы, снижая себестоимость своих услуг, а производители АНО при меньшем числе обслуженных полетов увеличивали собственные и сопутствующие расходы;
- перевозчики реализовывали меры, включая модернизацию используемого парка ВС, для снижения себестоимости перевозок, а производители АНО реализовывали программу модернизации ЕС ОрВД, не ориентированную на снижение себестоимости АНО;
  - при общем снижении себестоимости воздушных перевозок в их структуре рост затрат на АНО опережал рост затрат на авиатопливо. В то же время при увеличении себестоимости АНО в ее структуре затраты на ФОТ были увеличены в 1,3 раза, на материальные, прочие производственные и банковские расходы - 1,3 раза, на выполнение условий коллективного договора – в 1,5 раза, на профессиональную подготовку – в 2,4 раза, на капитальные расходы – в 2,1 раза.

Думаю, что приведенных примеров несогласованных действий субъектов структуры гражданской авиации в период имевшего место кризиса достаточно.

Все что произошло в период кризиса при приведенной схеме управления с точки зрения поведения каждого из субъектов гражданской авиации, вероятно, было правильным. Их действия диктовались сложившимися правилами поведения. 

Каждый хозяйствующий субъект выживал как мог, не сверяя свои действия с интересами гражданской авиации. А федеральные органы власти не координировали их действия и избирательно накладывали ограничения. 

Возможно, это может стать уроком, который поможет в будущем изменить поведение всех субъектов гражданской авиации.

Определенные предпосылки к этому сделаны. Регулирование деятельности всех хозяйствующих субъектов гражданской авиации теперь сосредоточено в одном ведомстве – Росавиации.
Созданы все предпосылки для реализации процедур аэронавигационного планирования.

Заключение 

Подводя итоги работы транспортного комплекса в 2009 году Министр транспорта сказал, цитирую: «можно сказать, что худшие прогнозы не оправдались, транспорт работал стабильно - спрос населения и отраслей экономики на транспортные услуги был в целом удовлетворен». С этим трудно не согласиться. 

Вот только существуют противоположные мнения, почему это имело место быть. Одни считают это следствием принятых мер, другие – что это произошло вопреки этим мерам. 

Не в наших правилах публично признавать свои ошибки или поведать об истинных причинах принятых нескоординированных решений. 

К сожалению, практика в очередной раз подтвердила справедливость известного тезиса, что спасение утопающих это дело рук самих утопающих.

Выводы: 

Если регулирование деятельности гражданской авиацией будет осуществляться традиционными методами, то разруливание проблем очередного кризиса будет ни чем не лучше, чем это происходило в 2009 году.

Если хозяйствующим субъектам инфраструктуры гражданской авиации необходимы понятные и скоординированные решения своего регулятора, у них выход один – добиваться:
  - применения процедуры аэронавигационного планирования,
  - участия своих представителей в управлении реализацией федеральных программ развития;
 - осуществления контроля за эффективностью использования внебюджетных средств их получателями со стороны тех, кто их платит.

  

На текущем слайде показана динамика изменения объемов перевозок пассажиров в Советском Союзе и России. 

После обвального падения объемов в 1992 году, начиная с 2001 года отчетливо просматривается динамика роста перевозок. Однако кризис свое дело сделал. 

Cредние потери пассажиропотока по отрасли за 2009 год составили 10%. В 2008 году российские авиакомпании перевезли 49,8 млн. пассажиров, в 2009 - 45,1 млн. Пятерка авиакомпаний лидеров сохранилась - это "Аэрофлот - российские авиалинии", "Трансаэро", "Сибирь", ГТК "Россия" и ЮТэйр. Эти пять авиакомпаний перевезли за прошлый год более половины пассажирского трафика. Потери "пятерки" в 2009 году менее значительны - минус 7%.

Хочется надеяться, что реализация предложений по внедрению процедуры аэронавигационного планирования в России поможет, в сочетании с другими мерами, вернуться к динамичному росту объемов перевозок пассажиров в частности и к развитию российской гражданской авиации в целом.  

Спасибо за внимание!