Как и положено по российскому бюджетному законодательству, правила предоставления таковых субсидий утверждены постановлением Правительства РФ (от 30 декабря 2011 г. № 1212 «Об утверждении правил предоставления субсидий из федерального бюджета на возмещение российским авиакомпаниям части затрат на уплату лизинговых платежей за воздушные суда, получаемые российскими авиакомпаниями от лизинговых компаний по договорам лизинга для осуществления внутренних региональных и местных воздушных перевозок»).

Какие цели преследует программа субсидирования (если они не формализованы Минтрансом, дадим себе труд сделать это самостоятельно)? Во-первых, сделать региональные самолеты доступными не узкому перечню авиакомпаний («ЮТэйр», «РусЛайн», «Ак Барс Аэро», «Якутия», NordStar), а широкому кругу региональных перевозчиков, эксплуатирующих сейчас устаревшую технику советского производства (Ан-24 и Як-40). Во-вторых, снизить себестоимость региональных перевозок за счет субсидирования лизинговых платежей.

Боже упаси предположить, что цель этой заметки в критике Министерства транспорта. В этом мы уже упражнялись не раз, и новая порция ничего не добавит и не убавит. Давайте открыто признаем, что в Минтрансе работают сотрудники с определенным уровнем квалификации, который не позволяет им готовить проекты нормативных правовых актов лучше, чем они это делают. Достаточно взглянуть на опубликованное 26 октября 2011 г. отрицательное заключение Минэкономразвития России об оценке регулирующего воздействия на проект приказа Минтранса России «О внесении изменений в приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 4 февраля 2003 г. № 11», и нормотворческие таланты сотрудников Минтранса более вас удивлять не будут.

Впрочем, Минтранс дополнительно «отличился», опубликовав на своем сайте пресс-релиз о принятии постановления Правительства РФ через месяц после этого события (31 января 2012 года), а также заметно переврав его название и содержание.

Что субсидировать?

Начнем с главного, то есть с объема субсидий. На 2012 год он составляет 1,9 млрд. рублей, на плановый период 2013 и 2014 годов – 2,15 млрд. и 2,4 млрд. соответственно (рис. 1). Почти 6,5 млрд. рублей – сумма немалая, хотя надо понимать, что плановый период – это намерение государства, а вовсе не его обязательство по расходованию данного объема средств. В бюджете на 2013 год эти средства могут быть пересмотрены – многое будет зависеть от того, как «пойдет дело» в 2012 году. С этим возникнут сложности, о которых речь пойдет ниже.

Рисунок 1. Объем субсидий на лизинг региональных воздушных судов

Получателями субсидий могут выступать российские авиакомпании, осуществляющие региональные и местные воздушные перевозки. В текст нормативного акта сразу же вкралась лингвистическая ошибка, поскольку под «внутренней региональной перевозкой» понимается «перевозка пассажиров…, при которой пункт отправления расположен в одном субъекте Российской Федерации, пункт назначения расположен в другом субъекте Российской Федерации» (п. 2). Большинство владеющих русским языком назвало бы такую перевозку «межрегиональной», а «внутрирегиональной» – то, что Минтранс предлагает именовать «внутренней местной перевозкой». Как нередко случается, мы стали свидетелями создания лишних сущностей, поскольку кроме терминов, далее никакой разницы между этими видами перевозок в тексте постановления встречено не было. Очевидно, авторы в Минтрансе с «Бритвой Оккама» не знакомы.

Можно предположить, что термин «внутренний» относится к перевозкам внутри Российской Федерации. Но из текста нормативного акта не следует, что авиакомпании-получатели субсидий не могут также выполнять международные рейсы. Простите, читатели, не могу удержаться, но терминологический «беспредел» в нормативном правовом акте недопустим, а в нашем случае он лишь свидетельствует о путанице в головах. На деле, принадлежность маршрута к «региональному» не зависит от пересечения границ субъектов Федерации, а лишь от протяженности маршрута и используемого типа ВС.

Региональные воздушные суда, под лизинг которых можно будет получить субсидии из федерального бюджета РФ, могут быть как реактивными (до 55 кресел), так и турбовинтовыми (до 72 кресел). По всей видимости, авторы нормативного акта относят к магистральным турбовинтовые ВС вместимостью свыше 72 кресел. Чем это может быть обосновано и где вообще авторы видели магистральные турбовинтовые самолеты (не считая Ил-18 и более древние типы), для нас остается загадкой. От немотивированной границы «пострадали» Bombardier Q400 и ATR 72-500/600, максимальная вместимость которых составляет 78 и 74 кресла соответственно. Эксплуатанты будут вынуждены ввозить эти типы ВС в компоновке на 2-6 кресел меньше оптимальной, что заметно снизит эффективность предоставления субсидий. Характерный пример «игры с вместимостью» мы видели у «Авиановы», которая вслед за передвижками границы нулевой пошлины на среднемагистральные ВС снимала и вновь ставила кресла в салоны своих A320-200.

Очередным спорным правилом можно считать любимый Минтрансом «потолок» в 10 лет с момента выпуска воздушного судна. Не могут избавиться от мысли, что авторы нормативного акта (и не только они, но и чиновники рангом выше) считают, что самолеты старше 10 лет рассыпаются буквально на глазах и падают не реже раза в неделю. Если абстрагироваться от фобий Минтранса, характер динамики остаточной стоимости и затрат на поддержание летной годности (ПЛГ), напротив, диктует целесообразность ввоза региональных ВС в возрасте 10-15 лет.

Размер субсидий

Субсидии выдаются авиакомпаниям единовременно после ввоза самолета на территорию РФ и выполнения всех формальностей, связанных с заключением договора о предоставлении субсидии с Росавиацией. Полученные средства перевозчик обязан единовременно перечислить лизинговой компании. Таким образом, спектр доступных форм получения воздушных судов (прямая покупка, финансовый лизинг, операционный лизинг) правила предоставления субсидий ограничивают финансовым лизингом. Субсидии (10-20% от остаточной стоимости самолета, табл. 1) можно считать своеобразным первоначальным взносом, требующимся при договоре финансового лизинга.

Таблица 1. Размер субсидии на одно ВС, млн. руб. (Приложение Правилам предоставления субсидий…)

Мы проанализировали, какую долю от остаточной стоимости воздушных судов могут составлять субсидии – в зависимости от типа и возраста самолета (рис. 2). Данные по остаточной стоимости воздушных судов взяты из журнала «Airline Fleet Management» (вып. 76, ноябрь-декабрь 2011 г.) и Collateral Verifications’s ‘Turbine Aircraft Guide’ (май 2011 г.). Прогнозный курс доллара США к рублю на 2012 год – из «Сценарных условий для формирования вариантов социально-экономического развития в 2012-2014 гг.» (Минэкономразвития России).

* вместимость до 78 кресел.
** вместимость до 74 кресел.

Рисунок 2. Соотношение субсидий и остаточной стоимости для некоторых типов региональных ВС

Разумеется, приведенный анализ не претендует на исключительную полноту и достоверность. Остаточная стоимость конкретного ВС зависит от его технического состояния, а на размер ставки платежа при финансовом лизинге, кроме стоимости ВС и размера авансового платежа, влияют надежность получателя самолета (авиакомпании), срок договора лизинга и ряд других факторов.

Средняя доля субсидии из федерального бюджета РФ для 14 типо-возрастов региональных воздушных судов составляет 16,3%, что окажет заметное влияние на снижение себестоимости перевозок по двум направлением:

- Нет нужды привлекать банковский кредит для оплаты первоначального взноса за воздушное судно при заключении договора финансового лизинга (как правило, 10% от остаточной стоимости). Для региональных авиакомпаний банковские кредиты (необеспеченные имуществом, поскольку самолет остается в собственности лизингодателя до окончания срока финансового лизинга) являются дорогим продуктом, сама вероятность получения которого относительно невелика.

- Высокий первоначальный взнос (15-20% от стоимости ВС) позволит снизить ежемесячные лизинговые платежи – как уменьшая общее тело долга, так и влияя на снижение процентов по его обслуживанию (надежность заемщика становится выше).

Плохо то, что эта доля субсидий в стоимости самолета значительно варьируется для разных типов ВС, что поставит перед региональными авиакомпаниями непростую задачу учитывать новый фактор при бизнес-планировании. В ряде случаев это приведет к пересмотру предпочитаемых типов ВС в связи с низкой долей субсидий в их остаточной стоимости. Второе – несмотря на усилия Минтранса по стимулированию ввоза новой техники, доля субсидий для воздушных судов в возрасте 2-3 года и в возрасте около 10 лет различается на 4 процентных пункта (14,3% и 18,4% – не в пользу более новых, соответственно).

К слову, получение субсидий из федерального бюджета РФ повлечет за собой установление казначейского контроля над расходованием субсидий. Многие читатели представляют себе всю полноту удовольствия от общения со Счетной палатой и следующую из того необходимость отвлечения части персонала на прохождение проверок.

Гарантии, которые не выдать

К сожалению, обозначенные проблемы не идут ни в какое сравнение с той, которая возникает у перевозчиков в связи с ч. «в» п. 4 рассматриваемого нормативного акта. Он гласит, что одним из условий субсидирования является «наличие государственной гарантии субъекта Российской Федерации или банковской гарантии российской кредитной организации, обеспечивающей надлежащее исполнение российской авиакомпанией своих обязательств по договору о предоставлении субсидии между Федеральным агентством воздушного транспорта и российской авиакомпанией (далее – договор о предоставлении субсидии) в размере запрашиваемой российской авиакомпанией субсидии и в течение не менее 5 лет со дня получения российской авиакомпанией воздушного судна по договору лизинга».

Предыстория появления этого требования, вероятно, такова. Авиакомпания подписывает с Росавиацией договор о предоставлении субсидий сроком на пять лет, в течение которых обязуется осуществлять региональные перевозки внутри РФ («в том числе», но не «исключительно»). В случае нарушения указанного соглашения, получатель субсидий обязан их вернуть в 30-дневный срок с момента получения соответствующего требования Росавиации. Очевидно, в случае приостановки деятельности перевозчика вернуть субсидии будет невозможно – активы авиакомпаний, как правило, ограничиваются офисной техникой и шкафом с сертификатами. Устанавливаемое правило единовременного перечисления лизинговой компании денежных средств, полученных в качестве субсидии, открывает возможность для злоупотреблений вплоть до мошенничества. Авторы нормативного акта не нашли более изящного пути хеджировать такого рода риски, чем установить требование предоставления банковской гарантии либо гарантии субъекта РФ.

Начнем с того, что банковскую гарантию на коммерческих условиях типичный региональный перевозчик не получит: обеспечить ее нечем, а вероятность наступления гарантийного события в пятилетней перспективе не может считаться ничтожной (мы оценили бы ее в 30%). Претендовать на банковскую гарантию смогут крупные авиакомпании, для которых региональные перевозки являются лишь частью бизнеса и вероятно, перекрестно субсидируются и в настоящее время («ЮТэйр», «Якутия», NordStar). При наступлении гарантийного события, в случае невозможности единовременной уплаты полного объема средств принципалом гаранту по регрессивным требованиям, они могут быть реструктурированы в долгосрочную задолженность, погашение которой для крупных авиакомпаний с их денежным потоком не будет чересчур затруднительным.

Таким образом, это условие входит в противоречие с формальной целью Минтранса – обеспечить доступное замещение воздушных судов советского производства для широкого пула региональных авиакомпаний.

Гарантия субъекта РФ для получения субсидий представляются значительно более удобным инструментом, но с соблюдением ряда условий, вытекающих из проблематики бюджетного законодательства. Общие правила предоставления гарантий субъектов РФ определены в ст.ст.115-117 Бюджетного кодекса РФ, мы же остановимся на основных моментах. Вероятно, нашим читателям местами станет невыразимо скучно, но без анализа порядка предоставления таких гарантий заметка будет неполной.

Размер предоставляемой гарантии достаточно велик, в случае ввоза 2-4 воздушных судов вместимостью 40-50 кресел (по нашему мнению, это будет наиболее часто используемой опцией) он составит от 100 до 300 млн. рублей (в зависимости от возраста самолетов). Законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год должны быть предусмотрены ассигнования на возможное исполнение выданных гарантий в течение всего срока действия гарантии (т.е. пяти лет). Бюджетное законодательство и методические рекомендации Минфина России не устанавливают порядка определения требуемого объема ассигнований на возможную реализацию обязательство по гарантиям, но бюджетная практика исходит из 100%-ой нормы резервирования, поскольку российское бюджетное законодательство не выделяет понятия «условных» и «безусловных» обязательств. Государственная (муниципальная) гарантия – типичное условное обязательство, вероятность наступления которого обычно меньше.

Таким образом, на практике каждую гарантию необходимо в полном объеме отражать в расходной части бюджета в течение всего периода ее действия, а также обеспечивать реальными доходами (либо источниками покрытия бюджетного дефицита). Используя только финансовый подход, мы имеем обесценивание «замороженных» средств в пятилетнем периоде примерно наполовину, а также достаточно высокую вероятность наступления гарантийного события. Вероятность реализации гарантии, учитывая макроэкономическую и отраслевую нестабильность, а также широко известные трудности с экономической эффективностью у региональных авиакомпаний, на наш взгляд составляет не меньше 30% в пятилетнем периоде и 15-20% в отдельно взятый год.

Привлекательность предоставления такой гарантии для субъекта РФ достаточно сомнительна с точки зрения рационального управления финансовыми (бюджетными) ресурсами и рисков ее реализации. Мы уже отмечали, что возможность удовлетворения регрессивных требований гаранта (т.е. субъекта РФ) к принципалу (авиакомпании) в случае реализации гарантии стремится к нулю ввиду отсутствия у перевозчика сколь-либо заметных активов. Впрочем, бюджетное законодательство оставляет возможность выдавать гарантии субъекта РФ без регрессивных требований.

Вторым проблемным вопросом является влияние выдаваемых гарантий на долговую емкость региона. Согласно ст. 117 Бюджетного кодекса РФ, гарантия субъекта РФ является его долгом (в нашем случае – внутренним долгом, поскольку номинирована в валюте РФ) и подлежит отражению в долговой книге субъекта РФ. Ст. 107 Бюджетного кодекса РФ устанавливает предел объема государственного долга субъекта РФ: не более годового объема собственных бюджетных доходов (в ряде случаев, долговая емкость может быть понижена до 50% объема собственных доходов). Таким образом, одни регионы не смогут выдать гарантии перевозчикам (ввиду исчерпания лимита заимствований), другие сочтут целесообразным выделить резерв долговой емкости для решения более приоритетных задач.

В-третьих, если подойти к гарантиям не с точки зрения общественных финансов, то их целесообразность для субъектов РФ выглядит более чем сомнительно. Бюджетные ассигнования должны быть подкреплены реальными доходами (собственными или межбюджетными трансфертами) либо заимствованиями по программе финансирования бюджетного дефицита. Выданные гарантии (отраженные в расходной части регионального бюджета) в соответствии с принципом «единства кассы», установленным бюджетным законодательством, «съедают» либо часть других бюджетных расходов, либо часть долговой емкости региона (если финансирование дефицита осуществляется по программе государственных внутренних заимствований субъекта РФ).

Четвертым вопросом является договорное оформление отношений между субъектом РФ, выдающим гарантии, и перевозчиком, получающим субсидии на ввоз воздушных судов. Помимо обычного договора о предоставлении гарантии, здравый смысл подсказывает еще некоторое соглашение обязательного характера, предусматривающее обязательства перевозчиков о выполнении рейсов по маршрутной сети в данном регионе, в том числе и социального характера (гарантии ведь можно рассматривать как одну из форм субсидирования). Несмотря на многолетний опыт в сфере государственно-частного партнерства, характер такого документа и обязательств авиакомпании в нем для меня пока неочевиден. Мне на практике знакомы различные формы инвестиционных соглашений, но необходимо потратить немало усилий, чтобы адаптировать специфику обсуждаемых здесь договоренностей между регионом и авиаперевозчиком к формату ГЧП.

В-пятых, региональные авиакомпании в нашей стране оперируют разветвленной сетью маршрутов с низкой частотой полетов, что подразумевает охват минимум нескольких регионов. Не правовой, но вполне житейский смысл имеет вопрос, какой из субъектов РФ будет выдавать гарантии или они будут желать это на паритетных началах? Для независимой авиакомпании – не организованной под эгидой администрации одного из регионов – поиск «крайнего» может оказаться непростым «квестом», на прохождение которого (т.е. на подбор баланса интересов всех бенефициаров региональных перевозок) может уйти много драгоценного времени.

Крайний аргумент заключается в сроке выхода постановления Правительства РФ о субсидировании ввоза региональных ВС. Оно было принято 30 декабря 2011 года, и предоставление гарантий в нынешнем году оказывается под вопросом, поскольку согласно ст. 110.2 Бюджетного кодекса РФ гарантии свыше 10 млн. рублей должны быть отдельно предусмотрены в программе государственных гарантий субъекта РФ (которая является приложением к закону о бюджете). Таким образом, администрация региона должна инициировать внесение изменений в утвержденный бюджет на 2012 г., а именно, предусмотреть появление гарантий для Росавиации в расходной части бюджета и в программе государственных гарантий субъекта РФ. Этот путь, как мы понимаем, не может быть простым и быстрым, не говоря об ограничениях по расходной части бюджета и долговой емкости региона.

Резюме

Читатель, который продрался сквозь дебри бюджетного законодательства, задаст резонный вопрос: и что, увидим ли мы субсидирование в текущем году? Вероятно увидим, но в ряде случаев камнем преткновения станет вопрос о банковских либо государственных гарантиях, решить который под силу лишь крупным перевозчикам или финансово стабильным регионам с «приближенными» к их администрациям авиакомпаниями.

Механизм предоставления субсидий нуждается в отладке и «обкатке» на практике, особенно в части, касающейся получения перевозчиками банковских либо государственных гарантий. Маловероятно, что в 2012 году будет выбран весь объем бюджетных ассигнований на нужды субсидирования (1,9 млрд. руб.), а значит, Минтрансу придется потратить много времени и сил, чтобы доказать Минфину целесообразность предоставления такого рода субсидий в 2013 году. Хорошее намерение может оказаться загубленным бестолковой реализацией в самом начале.

Но есть и положительные моменты. Во-первых, это один из немногих примеров субсидирования, который адаптирован к правилам и нормам Всемирной торговой организации (ВТО), протокол о столь долгожданном присоединении к которой был столь неожиданно подписан в ноябре 2011 года. Это поставило под вопрос механизмы субсидирования российского авиастроения, использовавшиеся до настоящего времени. Впрочем, о поддержке отечественного авиапрома речи не идет, поскольку авторы нормативного акта здраво исходили из того, что при всем своем желании и удачном расположении звезд самарский «Авиакор» не соберет Ан-140 в том количестве, чтобы удовлетворить потребности в обновлении парка региональных самолетов российских авиакомпаний. Внушает оптимизм сам шаг в сторону поддержки региональных авиаперевозок в нашей стране, где они зачастую совсем не роскошь.