Недостаток финансирования

Катастрофическое положение с наземной инфраструктурой признает и Министерство транспорта, но его возможности по решению проблемы ограниченны и упираются в банальный недостаток финансирования. Ежегодные потребности российских аэропортов в инвестициях составляют не менее 50-70 млрд. рублей и по факту даже в последние годы выполняются не более чем на 50-60%.

По традиции, аэродромная инфраструктура аэропортов (взлетно-посадочные полосы, рулежные дорожки, перроны для воздушных судов, светосигнальное оборудование и т.д.) принадлежит Российской Федерации, а иная инфраструктура (пассажирские и грузовые терминалы, топливозаправочные комплексы, гостиницы, паркинги) может находиться в частной собственности. Причем «частность» этой собственности достаточно условна – открытое акционерное общество с контрольным пакетом акций в руках Росимущества мало чем отличается по стилю работы от ФГУПа или казенного предприятия. По-настоящему частных управляющих компаний не так и много, и работают они в крупнейших аэропортах (Домодедово, Екатеринбург, Ростов-на-Дону, Уфа, Норильск, Хабаровск). Аэропортовых холдингов, которые весьма распространены в мире, всего два: ООО «Новапорт» (управляет аэропортами Новосибирск-Толмачево, Челябинск, Томск, Чита, Барнаул и Астрахань) и ООО «Аэропорты Юга» (Краснодар, Сочи, Анапа и Геленджик). Причем далеко не во всех управляемых аэропортах тот же «Новапорт» имеет контрольный пакет, что создает сложности при согласовании стратегий развития с Росимуществом. Еще один холдинг создается на базе ОАО «Международный аэропорт Шереметьево» и кроме него включает аэропорты Владивостока и Иркутска. Впрочем, иркутский аэропорт до сих пор ФГУП, так что в этом случае консолидация скорее духовная, нежели физическая.

Координация, которой нет

По слухам, такое странное распределение имущественных прав вызвано соображениями национальной безопасности. Какими именно соображениями, нам неизвестно. Финансированием этих объектов управляющая компания аэропорта и Минтранс занимаются порознь, и согласование инвестиционных планов – процедура затратная как по времени, так и по нервам. А зачастую и вовсе невозможная. Инвестиционные договора между операторами аэропортов и ответственным органом исполнительной власти не подписываются, и сделать это непросто, поскольку обязательства государства по вложению средств в свое имущество крайне условны как по срокам, так и по объемам.

Чтобы модернизировать ВПП, ее нужно сначала включить в федеральную целевую программу, которая действует 5-10 лет и верстается заблаговременно. В ФЦП определены сроки модернизации и объем финансирования, а также государственный заказчик (как правило, для аэродромной инфраструктуры это Федеральное агентство воздушного транспорта РФ). Расходы, «забитые» в ФЦП, являются лишь намерением, а никак не обязательством государства. Это нужно иметь в виду.

Далее эти расходы включаются в плановый трехлетний бюджет, а затем – в федеральный бюджет на следующий финансовый год, и они впервые становятся не намерением, а расходным обязательством. Далее эта ВПП включается в ФАИП (как объект капитальных инвестиций) и работы по ней получают финансирование.

Какие здесь мы видим риски? Во-первых, высокая отраслевая  инфляция в строительном секторе существенно удорожает стоимость работ за время, которое проходит от подготовки программы до включения объекта в перечень расходных обязательств. И если Минфин пойдет на принцип, отказавшись увеличивать расходы по ФЦП, придется сокращать перечень объектов. Во-вторых, могут измениться приоритеты, и весь лимит финансирования уйдет на другой объект. В-третьих, может наступить банальный экономический кризис. В результате, добиться от государства принятия на себя конкретных обязательств и, что не менее важно, их выполнения в установленные сроки, практически невозможно.

Хрестоматийный пример отсутствия координации – запуск нового терминала А в московском аэропорту Внуково. В ближайшие 1-2 года телетрапами в уже введенном в эксплуатацию терминале пользоваться будет нельзя, поскольку федеральные власти не отремонтировали перед ним перрон для воздушных судов. Обратный пример – запуск нового аэропорта в курортном Геленджике, который состоялся в конце 2008 года. Вернее, состоялся запуск аэродромной инфраструктуры, поскольку со строительством пассажирского терминала возникли большие сложности. В результате, с мая 2010 года аэропорт функционирует с «временным» терминалом весьма сомнительного уровня комфорта. Постоянный пассажирский терминал оператор («Аэропорты Юга») планирует построить лишь к 2013 году.

В приличных странах развитием аэродромной инфраструктуры занимается оператор аэропорта. Которому самому с собой гораздо проще согласовать сроки и этапы развития всего аэропортового комплекса, необходимый объем инвестиций и проследить за качеством работ. Можно возразить, что для небольших российских аэропортов дорогая аэродромная инфраструктура совершенно неподъемна. Но во-первых, можно рассчитывать на бюджетные субсидии (как федеральные, так и региональные), которые существуют даже в США. А во-вторых, в России аэродромная инфраструктура находится хотя и в федеральной собственности, но на балансе оператора аэропорта, который должен каждый год платить налог на имущество до 2,2%. За 20 лет (нормальный жизненный цикл такого объекта) «набегает» половина его стоимости, которую оператор, по сути, возвращает в казну. Абсурд, да и только!

Поиск взаимных обязательств

Посмотрим, как структурируются или могут структурироваться сделки по управлению аэропортами в российских условиях. Наиболее популярный в мире инструмент принятия на себя государством и бизнесом взаимных обязательств (иначе говоря, государственно-частное партнерство) – это концессии. Концессии для государства привлекательны тем, что дают возможность привлечь частных инвесторов без потери контроля над самой инфраструктурой, которая после окончания действия соглашения возвращается в его собственность (например, по схеме BOT – Built-Operate-Transfer). В России концессии могут стать компромиссом между необходимостью привлечения частных инвестиций и управленческих технологий и стремлением государства сохранить традиционный контроль над стратегическими инфраструктурными объектами.

Первым (и пока единственным) аэропортом, сданным в концессию, стал питерский Пулково. Результаты концессионного конкурса, подведенные в 2009 году, существенно превысили ожидания. По неофициальным данным, победитель конкурса (консорциум «ВТБ Капитал», Fraport AG и Copelouzos Group) предложил концессионные отчисления в бюджет города в размере 11,5% в год от оборота аэропорта, что по состоянию на 2009 год составило бы около 530 млн. руб. К 2039 г. пассажирооборот Пулково может возрасти с 7 млн. человек до 30-40 млн. человек (в зависимости от либерализации воздушного пространства и темпов экономического роста), а значит, концессионные отчисления могут составить куда более внушительную сумму. Кроме прямых (концессионные отчисления) и косвенных (рост налогооблагаемой базы) бюджетных эффектов, соглашение предусматривает экономию на модернизации и развитии аэродромной инфраструктуры. В течение последних двух лет расходы городского бюджета на капитальный ремонт ВПП-1 составили 3,4 млрд. руб. После подписания соглашения в течение 30 лет эти расходы будет нести концессионер.

Но Пулково – это привлекательный актив для любого инвестора, который имеет хорошие перспективы для роста пассажиропотока и превращения из просто аэропорта Санкт-Петербурга в региональный пересадочный узел для Северной Европы. Заметим, что государство все свои обязательства выполнило еще до подписания концессионного соглашения (а именно, провело реконструкцию обеих ВПП и другой аэродромной инфраструктуры). Таким образом, была структурирована классическая концессионная сделка с правом инвестора на получение монопольного дохода (от операций в аэропорту) и обязанностями инвестировать в развитие терминальной и аэродромной инфраструктуры в ближайшие 30 лет.

Похожее концессионное соглашение может быть подписано и по Шереметьево, в котором терминальная инфраструктура находится в куда лучшем состоянии (в последний год запущены два терминала в общей сложности на 20 млн. пассажиров в год), если будет решен вопрос с разными собственниками терминалов в аэропорту. Причем условия для концессионера по ежегодным платежам могут быть куда более жесткими, поскольку ему не нужно инвестировать в развитие аэропорта в среднесрочной перспективе. Инвестиционные вопросы (третья ВПП  и «северная» группа терминалов) могут быть «зашиты» в договор со сроком реализации через 5-7 лет после его подписания.

Пофантазируем немного и взглянем на обсуждающийся сейчас вопрос приватизации ФГУП «Кавминводыавиа» с выделением аэропортов Минеральных Вод и Ставрополя. «Пакетный» механизм (передача обоих аэропортов одной управляющей компании) озвучен чиновниками Минтранса как наиболее вероятный. Но «пакетный» принцип априори не может решить проблему, как структурировать сделку по двум аэропортам с разным уровнем пассажиропотока и состояния инфраструктуры. Если в Минеральных Водах почти готовы к вводу в эксплуатацию новые ВПП и пассажирский терминал, то в Ставрополе состояние и того и другого весьма плачевное. Добавим к этому разницу в пассажиропотоке примерно на порядок.

Если приглашать управляющую компания по традиционной для России схеме («частичная приватизация»), то могут быть упущены значительные доходы от эксплуатации минераловодского аэропорта, а инвестиционные перспективы ставропольского будут зависеть от желания и возможностей оператора. «Перекрестное» финансирование реконструкции Ставрополя за счет доходов от Минеральных Вод возможно, но не лежит в логике проектного подхода к инвестициям и имеет сомнительную целесообразность для управляющей компании.

Более разумным было бы заключение по аэропорту Минеральные Воды концессионного соглашения, которое включало бы в себя обязательства оператора по поддержанию и реконструкции аэродромной и терминальной инфраструктуры на 20-25 лет, а также определенный размер концессионных платежей в федеральный или региональный бюджет. Для Ставрополя оптимальный путь – заключение инвестиционного соглашения между правительством Ставропольского края (которому передается сейчас управление этими аэропортами) и частным инвестором, которое бы предусматривало взаимные обязательства по модернизации аэродромной инфраструктуры и терминала. Либо все инвестиционные обязательства принимает на себя инвестор, а правительство края обеспечивает налоговые льготы и гарантии по кредитам. Такая «халява» для инвестора нужна лишь потому, что «отбить» инвестиции в аэропорт с текущим пассажиропотоком всего в 90 тысяч человек в стандартных условиях будет крайне непросто.

Государство (как федеральные власти, так и региональные) должно уходить от сложившихся неэффективных схем развития аэропортовой инфраструктуры. Выгоды очевидны: привлечение частных инвестиций, снижение расходов федерального бюджета, повышение эффективности вложений за счет гармонизации развития всех видов аэропортовой инфраструктуры. Минусы тоже есть – необходимо внимательно работать с распределением правовых и инвестиционных рисков между государством и бизнесом и не жадничать (т.е. не требовать с инвестора больше, чем он может сделать).