Доставшееся  России  советское наследие аэропортов и аэродромов, обслуживавших магистральные, региональные и местные авиалинии, сократилось с 1700 до 315 единиц. Особенно пострадала региональная и местная сеть. В ней прорублены огромные просеки, лишившие почти 20 миллионов граждан Сибири и Дальнего Востока, привычного доступа к услугам воздушного транспорта. В результате возник огромный отложенный спрос, потеряны тысячи  рабочих мест, ухудшились качество и условия жизни граждан  огромного региона с богатейшими природными ресурсами.   Без авиации  надежды на их освоение весьма и весьма призрачны.  Спасительным якорем в этой ситуации мог бы стать закон об аэропортах, до сих пор не принятый и давно ожидаемый авиатранспортной отраслью. Он мог бы стать юридическим щитом экономики аэропортов и сделать  привлекательными  инвестиции в аэропорты. Вместо иллюзий  о том, что  на рынке все само собой образуется, закон  мог бы угомонить стихию свободы рынка и направить ее в цивилизованное русло. Вот почему  закон об аэропортах  в первую очередь имеет огромное экономическое и социальное значение.

Государство  не  проявляет отеческую заботу об аэропортах. С 90-х годов в правовом поле отрасли мало что изменилось и правовое хозяйство аэропортов находится в запущенном состоянии. Разработка новых законов и правил, которые могли бы помочь развитию аэропортов,  явно не в фаворе у законодателя. Двадцать с лишним лет воздушные вокзалы страны продувают правовые сквозняки, от  которых  страдают все – сами аэропорты и аэродромы, и пользующиеся их услугами авиаперевозчики и пассажиры.

Не имея  надежной законодательной защиты, аэропорты лишены юридического тыла и вынуждены обустраивать свое правовое жилище из юридического материала, который подвернется. В ход идут Воздушный, Гражданский, Земельный и Градостроительный  кодексы, иные федеральные законы и  правила. Однако это мало что дает. Остается множество нерешенных вопросов регулирования взаимоотношений аэропортов с потребителями их услуг – перевозчиками, пассажирами и органами обслуживания воздушного движения. В этой ситуации, не имея подходящего   правового материала, хозяева аэропортов вынуждены, чаще всего от безысходности, сами заниматься  правотворчеством и  на свой лад регулировать отношения с потребителями их услуг.  В итоге  ни к чему хорошему это не привело. В настоящее время  регулирование  аэропортов  больше похоже  на феодальную,  чем  отвечающую требованиям  верховенства права  систему.  В ней нет места добросовестной конкуренции,  равенство и свобода договора вытесняется диктатом, что не наводит порядок, а его дезорганизует. Все могло бы быть иначе, если бы существовал закон об аэропортах.

 Нельзя сказать, что государство ничего не пыталось изменить. После принятия в 1997 году Воздушного кодекса разные  проекты законов об аэропортах предлагались 7 раз, но все  были отклонены. По правде говоря, все они  конструировались по старым правовым лекалам, давно отслужившим свой век.  Построенные по их образу и подобию положения проектов, оказывались зачастую не приспособленными  к регулированию деятельности аэропортов в новой экономической среде и это было не удивительно. В роли конструкторов  закона  выступали кто угодно, но не юристы- специалисты по воздушному праву, что стало причиной  правовой несостоятельности  всех законопроектов,  не получивших одобрение в Государственной Думе. В них не были ответы на такие наиважнейшие вопросы,  как статус  имущества федеральных, региональных и местных  аэропортов, режим их деятельности, не определена  ответственность  государства  за выполнение  конституционных и международно-правовых обязательств, возложенных на него Конституцией и международным правом в области аэропортов, не решен вопрос об  ответственности аэропортов за вред, причиненный жизни и здоровью пассажиров, и не  регулированы взаимоотношения аэропортов с перевозчиками.  

Теперь ясно, что разработку проекта закона следует вести иначе, чем это делалось раньше. Во-первых, необходима новая  концепция законопроекта, учитывающая опыт регулирования деятельности аэропортов в Европе, США, Японии, Китае, Сингапуре и других странах, рекомендации ИКАО, ИАТА и других международных организаций. При разработке предыдущих законопроектов этот опыт был полностью проигнорирован. Концепция также важна для четкого понимания того, чьи права и законные интересы должен защищать закон, какие пробелы должен устранить, и какую роль  сыграть в образовании в действующем воздушном законодательстве высокоэффективной системы норм, регулирующих  деятельность аэропортов. Потребность в законе об аэропортах чрезвычайно высока. Правда есть сомневающиеся в необходимости его  принятия. Ими утверждается, что все необходимое в нашем законодательстве для регулирования деятельности аэропортов имеется, и нужды в законе нет. Если принять эту точку зрения, то по-прежнему пассажир, как потребитель услуг аэропортов, будет  обделен защитой своих прав. Не лучше будут чувствовать себя перевозчики. В следующем году, а затем в 2014 и 2018 гг. в России ожидается проведение крупнейших  международных спортивных мероприятий, и миллионы иностранных пассажиров  будут пользоваться услугами российских аэропортов. Однако наше законодательство не готово к гостеприимству и отличается подчеркнутым неуважением к пассажиру. Эту ситуацию может и должен в корне изменить новый закон. К тому же вступление России в  ВТО  предстоящая в конце этого года ратификация Монреальской конвенции 1999 г. потребует  серьезных изменений в национальном законодательстве, касающемся авиаперевозок и прав пассажиров.  Надо форсировать работу над законом об аэропортах и подключить его  к правилам ВТО и конвенции.

Борис Елисеев, доктор юридических наук, профессор, эксперт Комитета по транспорту ГД РФ;

Виталий Бордунов, профессор Дипломатической академии МИД РФ, эксперт Комитета по транспорту ГД РФ, эксперт ИКАО.