Приложение 19 – новый вклад ИКАО в укрепление мирового правопорядка в области международной гражданской авиации

С момента своего создания в 1947 году Международная организация гражданской авиации (ИКАО), действуя в соответствии со своим Уставом, разработала и приняла 19 Приложений к Чикагской конвенции о международной гражданской авиации. Стандарты и рекомендуемая практика, составная часть Чикагской конвенции, с той лишь разницей, что применять их или не применять отнесено к суверенному праву каждого государства, позволяющее ему остановить свой  выбор на тех или иных стандартах, а затем их применять с помощь национальных процедур при осуществлении своих национальных и международных воздушных сообщений. Право выбора сочетается с обязанностью  государства уведомлять ИКАО о различиях между собственной практикой и той, что  установлена  международными стандартами.

С их помощью ИКАО уже 70 лет внедряет  единообразные для всех государств  правила и процедуры международной аэронавигации. Такое единообразие  устраняет угрозу многообразия таких правил и процедур, принимаемых государствами по своему усмотрению, что вполне могло бы быть и стать серьезной помехой развитию международной гражданской авиации. Благоразумно поняв, что национальная обособленность в регулировании аэронавигации, основанная на полном и исключительном суверенитете, будет серьезной помехой для развития мирового воздушного транспорта, государства-члены ИКАО вручили ей бразды правления для установления царства единообразия правил аэронавигации и эта задача блестяще ею решена.

Итак, благодаря мудрому правлению  ИКАО во благо международная гражданская авиации создан мировой правопорядок, основанный на единообразных правилах и процедурах, обеспечивающих регулярность, эффективность и безопасность деятельности международного воздушного транспорта. Приложение 19 - это новый вклад ИКАО в укрепление мирового правопорядка  в сфере международной гражданской авиации. В отличие от предыдущих, это приложение содержит стандарты, касающиеся святая святых – государственной системы управления безопасностью полетов. До этого ИКАО эти вопросы не подвергала процедуре  единообразия и стандартизации. Теперь государствам предстоит основательно обновить государственную систему управления безопасностью полетов по образу и подобию стандартов, содержащихся в Приложении 19.

Во исполнение обязательств, возложенных на государства ст. 37 и ст.38 Чикагской конвенции, Россия обязана основательно реформировать свою государственную машину обеспечения безопасности полетов так, как это следует из стандартов Приложения 19. Разумеется, Россия должна разобраться в собственном доме и определиться, какие стандарты ей подходят, а какие нет. Сделав свой суверенный выбор, в этом случае Россия будет обязана их строго выполнять. Через эту призму стоит рассматривать законодательную инициативу сенаторов и ответить на вопрос, действительно  ли это такой могучий закон, который развернет действующую систему государственного управления безопасностью  лицом к Приложению 19 и в результате уровень безопасности полетов встанет вровень с его стандартами.

Законопроект как демонстрация некомпетентности

Часто вспоминаю великого русского актера Евгения Евстигнеева. В  фильме «Берегись автомобиля», играя роль театрального режиссера,  он говорит актерам: «А не замахнутся ли нам на  Уильяма, нашего, Шекспира». В российской законодательной жизни, многие представители депутатского корпуса замахиваются на сотворение законодательных произведений, особенно, после резонансных, шоковых событий. Гражданская авиация нередко становится объектом депутатской законодательной озабоченности. Нелады с экономикой авиаперевозок, состоянием безопасности полетов, катастрофы самолетов, нехватка пилотов и т.д., тому причина.

Закон допускает право депутатов проявлять законодательную инициативу и вносить законы на рассмотрение Государственной Думы. Все бы ничего, только закон не предусматривает, что пользоваться этим правом надо со знанием дела и с умом. В последнее время очень часто из глубоких законодательных недр  раздаются пламенные призывы спасти гражданскую авиацию, и от всей депутатской души  предлагаются как бы спасительные законы, которые на деле, на практике могут оказаться губительными. Именно таковыми видятся законодательные изменения, предложенные недавно группой сенаторов и одобренные Комитетом по транспорту Государственной Думы. Речь идет об изменении ст.24.1 Воздушного кодекса.

Подготовка любого законопроекта подчиняется правилам и процедурам законодательной техники. В законопроекте должны быть четко и ясно определены его цели и задачи, предмет и  место в системе действующего законодательства, сохранены  ранее принятые в законах и правилах устоявшиеся  понятия и термины,  а применение новых понятий и терминов в законопроекте должно быть обоснованным и согласованным с предыдущими терминами и не порождать между ними противоречия, приводить к дублированию и двоякому толкованию.   

Не выполнение этих требований чревато тем, что вместо усиления регулирующего воздействия законодательства на конкретные общественные отношения, новый закон будет не регулировать, а вредить и мешать процессу правового регулирования вопросов, требующих вмешательства государства, и станет постоянным источником правовых коллизий и конфликтов.

Именно таковым видится очередной законопроект группы сенаторов. Во-первых,  он свидетельствует о глубоком незнании и непонимании сущности законодательного процесса.  Не соблюдены правила и процедуры законодательной техники, неясен  предмет, цели  и задачи законопроекта. Во - вторых, не выдержана юридическая чистота понятий и терминов. Законопроект  содержит новые понятия и термины,  инородные и чуждые практике российского воздушного законодательства. В случае его принятия вероятно возникновение правовых конфликтов, способных ввести авиатранспортную отрасль в состояние глубокого организационно - правового коллапса.

Надо сказать, что латание Воздушного кодекса – любимое занятие законодателей. Нет, чтобы разобраться, стоит ли делать Воздушному кодексу законодательные припарки, ремонтные работы ВК ведутся постоянно и это напоминает процесс ремонта обветшалых домов: и снести нельзя, и жить по-человечески невозможно.  Авиаторы  давно говорят о необходимости принятия нового Воздушного кодекса. Действующий кодекс не продвигает, а тормозит развитие цивилизованных рыночных отношений в сфере воздушного транспорта. Отсутствует жесткая «правовая рука» законов, железно держащих дисциплину и культуру безопасности полетов. Регулятор критику авиаторов главного документа воздушного права слышит и продолжает, как ни в чем не бывало, администрировать и командовать рынком воздушного транспорта, причем, часто наугад и, как шутят авиаторы, без «наркоза». К этому добавляются дилетантские законы. У нашего депутатского корпуса, не шибко образованного по правовой части, считается, что написание закона дело плевое. Печать такого наплевательского отношения стоит на проекте ФЗ, хотя, в пояснениях к закону  сенаторы уверяют, что их инициатива является проявлением  озабоченности состоянием безопасности полетов в стране, стремлением сделать ее лучше, соответствующей новейшим стандартам ИКАО, содержащимся в Приложении 19.

Возникает вопрос, за свое ли дело взялись инициаторы законопроекта, среди которых нет ни одного юриста, ни одного специалиста по безопасности полетов. Часто слышится: каждый должен заниматься своим делом, с чем я безоговорочно согласен. Но я категорически не согласен с тем, что сев в депутатское кресло у его сидельца возникает убеждение, что он становится обладателем бездонных  знаний законодательного строительства по любым текущим вопросам.

Чтобы не промахнуться в своем рвении совершить законодательный подвиг и сделать для страны лучше, законодателям для верности стоило бы  опираться на знания, научное обоснование концепций законопроектов, чем депутаты откровенно пренебрегают и, я бы сказал, даже брезгуют. Итог один: получается как всегда - по Черномырдину.

Спиной к Приложению 19 или новая тропа Сусанина

По моему мнению, проекту ФЗ уготована именно такая судьба по следующим причинам:

- Хотя проект ФЗ претендует на роль добросовестного «проводника» стандартов и рекомендуемой практики  Приложения 19 к Чикагской конвенции, есть основания утверждать, что авторы проекта с ним незнакомы. Приложение 19 носит название «Управление безопасностью полетов», а не просто «Управление безопасностью», как это указывается в Пояснительной записке к проекту ФЗ. Очевидно, что авторы законопроекта его не читали и не видели. Такая небрежность говорит о многом: о невысокой правовой культуре авторов проекта ФЗ и, главное, непонимании предмета Приложения 19.

- Стандарты и рекомендуемая практика Приложения 19 « призваны помочь государствам «в управлении рисками для полетов». Стандарты ИКАО нацеливают государства на упреждающую стратегию повышения эффективности в сфере безопасности полетов. В основе этой стратегии лежит реализация Государственной программы по обеспечению безопасности полетов (ГосПБП), в рамках которой систематически выявляются и устраняются риски для безопасности полетов. Проект же ФЗ такую цель не ставит.  Его авторы выдвигают иные задачи, не имеющие никакого отношения к Приложению 19. Их воплощение уведет страну, подобно Сусанину, далеко в сторону от новых стандартов ИКАО.

- Ради чего изменяется ст.24.1 Воздушного кодекса и какая польза от этого будет безопасности полетов? Мне кажется, никакой. В проекте предлагается изменить ст.24.1 «Обеспечение безопасности полетов гражданских воздушных судов» Воздушного кодекса  и назвать ее «Государственные системы управления безопасностью полетов и авиационной безопасностью». Идея заключается в том, чтобы вместо одной государственной системы управления безопасностью  полетов было введено некое множество «государственных систем управления  безопасностью полетов». Такое предложение игнорирует замечания Счетной палаты, установившей, что безопасностью полетов в стране занимаются 5 разных ведомств и никто из них за ее состояние не несет никакой ответственности, что, по мнению Счетной палаты, негоже и должно быть устранено. ИКАО же предписывает учреждение ЕДИНОГО ОРГАНА, несущего ответственность за безопасность полетов. Вопреки этому предписанию законопроект предлагает установить систему государственного управления безопасностью полетов под названием «У семи нянек дитя без глазу».

- Кроме того,  совершенно в неверном свете толкуется ст.37 Чикагской конвенции.  Как это утверждается в п.1 ст.24.1, государственные системы управления безопасностью полетов должны реализовываться «в соответствии с международными стандартами Международной организации гражданской авиации». Такая установка противоречит смыслу и духу ст.37 Чикагской конвенции, которая  не принуждает государства к буквальному следованию предписаний стандартов ИКАО. Ст.37 обязывает страны их применять, насколько это сочтут возможным. На практике, понимая эту норму буквально, в дальнейшем у нас найдется много желающих проверять и требовать доказательств соответствия стандартам ИКАО от аэропортов и авиаперевозчиков, даже не понимая в этом ничего. Авторы законопроекта даже не отдают себе отчет, какие возможности открываются для различных контролирующих, надзирающих и проверяющих органов, для административного, уголовного и иного преследования различных хозяйствующих субъектов воздушного транспорта под предлогом «несоответствия» их деятельности стандартам ИКАО. Штрафы, санкции, приостановка деятельности и т.д., вот с чем может столкнуться авиационный бизнес. После этого власть будет убеждать, что она горой стоит за улучшение климата для  авиационного бизнеса. Оставшимся в живых будет это интересно слушать.

- ИКАО проводит жесткие различия между понятиями «авиационная безопасность» и  «безопасность полетов» и она не ставит между ними знака равенства, как это делают авторы законопроекта. Также жестко регулируются отдельно друг от друга и относящиеся к ним вопросы в международном и национальном воздушном праве. Предметом регулирования являются совершенно разные по своей сути отношения. Предлагаемая конструкция названия проекта ФЗ этот факт не учитывает. Более того, она вступает в противоречие с главой XII «Авиационная безопасность» Воздушного кодекса. Авторы явно с ней не сверились. На практике это вызовет основательные разночтения и толкование, что противоречит верховенству праву. Вместо определенности и ясности в Воздушный кодекс вносится неопределенность, которая будет препятствовать существующей сейчас процедуре однозначного и недвусмысленного  применения  главы XII.

- Непонимание значения понятия «авиационная безопасность» в правовом измерении и целей Приложения 19 породило появление в проекте малопонятных юридических суррогатов  и терминов. Кто такие «субъекты гражданской авиации»!? На этот вопрос авторы законопроекта не отвечают, оставляя это на сметливость и проницательность пользователей. Между тем ответов на него может быть великое множество. Другой опус. В пункте 4 ст.24.1 предусматривается привлечение «субъектов гражданской авиации» к административной ответственности «за невыполнение» мероприятий некоего Плана мероприятий, разработанного по результатам авиационного происшествия. Правовая нелепость этой идеи состоит в том, что она вступает в противоречие с правительственными Правилами расследования авиационных происшествий и, при этом, нормативная сила придается не появившимся еще планам. Они могут так и остаться в уме и вообще не появиться.  

- Далее, правительству поручается устанавливать порядок разработки и применения систем управления безопасностью не только безопасностью полетов, но и «авиационной безопасностью»!? о чем в Приложении 19 ничего не говорится и  оно не обязывает государство на этот счет  что-либо делать. Все меры по обеспечению авиационной безопасности содержатся в Приложении 17 «Защита  международной гражданской авиации от актов незаконного вмешательства». Эта реальность авторами законопроекта проигнорирована. Видимо, они не в курсе этого. Опять проявлена некомпетентность и дилетантство.

- И, наконец, Приложение  19  содержит Добавление 1. «Государственная система контроля за обеспечением безопасности полетов».  Сравнивая его с изменениями, вносимыми в ст.28 « Государственный надзор в области гражданской авиации», становится очевидным, что  российские законодатели предлагают организацию и функционирование государственной системы обеспечения безопасности полетов на началах, противоречащих стандартам Приложения 19.  Если в нем говорится о государственной системе контроля за обеспечением безопасности полетов, то в законопроекте предлагается установить «государственный надзор в области гражданской авиации», а это с юридической точки зрения совершенно разные понятия и, соответственно, разный предмет регулирования. Особенности национального законодательного мышления не учитывают это и, тем самым, законопроект не способен помогать полноценному применению стандартов Приложения 19 в этой области, что противоречит международным обязательствам и национальным интересам Российской Федерации.

Проект ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации