В 50-х гг. XX века, в период обучения в Гааге, я также изучал Чикагскую Конвенцию 1944 г., которая заложила основы международного воздушного права. В те годы гражданская авиация переживала глобальный регресс посреди пепла, дыма и грохота сражений Второй мировой войны, которая разрушила многие страны Европы, Северной Африки и Азии.

 

Но уже в декабре 1944 г. Президент США Франклин Рузвельт направил послание делегатам Чикагской Конференции, которые собрались в отеле «Стивенс» (сейчас «Хилтон») с видом на Гранд-парк и озеро Мичиган: «Мы начинаем писать новую главу в фундаментальном воздушном законодательстве. Давайте помнить, что мы предпринимаем серьезную попытку построить прочные институты мира. Эти основы мирной жизни не должны подвергаться угрозе из-за незначительных соображений или ослабляться необоснованными страхами. Напротив, полностью признавая суверенитет и юридическое равенство всех наций, давайте работать вместе, чтобы воздушное пространство могло использоваться на благо человечества».

 

Одним из делегатов в Чикаго был д-р Эдвард Пирсон Уорнер, американский писатель, инженер и государственный деятель, который являлся первым заместителем Секретаря Военно-морских сил по авиации в 1920-х гг., а в 1944 г. и занимал должность заместителя Председателя Совета по гражданской авиации США. Он резюмировал работу делегатов Чикагской конференции следующим образом: «Когда они разошлись 7 декабря 1944 г., то некоторые проблемы, связанные с международными полетами, были близки к решению, другие – более четко определены, чем раньше, а трудности, которые все еще оставались на пути к окончательному решению, стали более понятными». С одной стороны, Австралия и Новая Зеландия выступали за единые глобальные авиалинии и единый международный воздушный орган регулирования и надзора. Более того, Великобритания предложила основать международный орган по экономическим и техническим вопросам. С другой стороны, США выступали за свободу воздушного пространства, защищая свободу предпринимательства на высоко конкурентном международном рынке, где государства обменивались бы правами на воздушные перевозки. Канада предложила создать международный воздушный орган по экономическому регулированию, где региональные советы выдавали бы сертификаты и регулировали международное воздушное сообщение. 

 

Делегаты Чикагской конференции сочетали четкое понимание принципов воздушного права со склонностью к компромиссу и организационному успеху. Они имели перспективное видение работы над правовой основой будущего развития международной гражданской авиации и уже предвидели послевоенный мир. Участники Чикагской конференции обновили, гармонизировали и определили ключевые принципы международного воздушного права. Они также заложили основы работы механизма, который обеспечил бы практическую эффективность ИКАО, которая «…будет основана в большей степени на установлении технических стандартов и общих контролирующих функций».

 

В то время, как Вторая мировая война подходила к финальной стадии, 52 государства-союзника собрались вместе в Чикаго, чтобы решить, каким образом гражданская авиация должна регулироваться и координироваться в послевоенный период. Конвенция установила правила и нормы для воздушного пространства, регистрации воздушных судов и безопасности полетов, определив права и обязанности суверенных Государств в отношении гражданской авиации.

 

Как часть международного воздушного права, Чикагская Конвенция является выдающимся документом наподобие Великой хартии вольностей. Конвенция была подписана  7 декабря 1944 г. и вступила в силу 4 апреля 1947 г. спустя 30 дней после необходимой ратификации ее двадцать шестым государством. Между этими датами в Монреале работала Временная организации гражданской авиации (ПИКАО). 13 мая 1947 г. она была заменена Международной организацией гражданской авиации (ИКАО), которая стала специализированным учреждением ООН с постоянной штаб-квартирой в Монреале (ООН была основана в 1945 г.).

 

С тех пор Монреаль стал считаться мировой столицей гражданской авиации. Действительно, в Монреале также располагаются штаб-квартиры ИАТА (Международной ассоциации воздушного транспорта), важнейшей ассоциации авиакомпаний в мире, а также Международного Совета аэропортов (ACI) и других глобальных авиационных организаций.

 

Эдвард Уорнер стал первым Президентом Совета ПИКАО (1945-1947 гг.), а затем ИКАО (1947-1957 гг.). Он был создателем Организации. Его преемник Уолтер Бинаги из Аргентины (1957-1976 гг.) играл незаменимую роль в разработке технических стандартов и критериев эффективности. Мое собственное тридцатилетнее президентство (1976-2006 гг.) было отмечено авиационной дипломатией – трудной работой по поиску консенсуса между суверенными Государствами ради улучшения коллективной безопасности, эффективности и сотрудничества в воздухе.

 

Авиационная дипломатия имеет дело с важными общечеловеческими ценностями: верховенство закона, разрешение конфликтов, торговля и экономика, технология и культура, права человека и окружающая среда. Но повседневные вопросы авиационной дипломатии, в сущности детали, включают широкий круг целей и действий: смелое желание расширить человеческие возможности безопасно, эффективно и на конкурентной основе; наше стремление предотвратить трагедию и ошибки; наша неослабевающая миссия по нахождению консенсуса на основе диалога и примирения. Суверенные Государства стали членами ИКАО и приняли наши базовые правила, так как они понимали, что совместная работа на благо всех на многосторонней основе будет более эффективной, чем работа каждого Государства в отдельности или нескольких Государств.

 

Бенджамин Франклин однажды написал, что «легко видеть, трудно предвидеть». В декабре 1944 г. делегаты Чикагской конференции продемонстрировали, что авиационная дипломатия требует создания и формирования видения, затем превращения этого видения в план действий, который затем будет доведен до завершения. Как Президент Совета за время моей карьеры в ИКАО, я понял, что единственным способом сочетать человеческий фактор авиационной дипломатии с этим воодушевляющим видением, продемонстрированным в Чикаго, было установление истины, объективности, возможности для суверенных Государств принимать участие в поиске совместных решений ради общего блага, которого они никогда бы не достигли в одиночку. 

 

В ноябре-декабре 1944 г. делегаты Чикагской конференции ясно сформулировали роль международной гражданской авиации в послевоенном мире. Они уже закладывали фундамент для лучшего, более безопасного и процветающего мира. 185 делегатов Чикагской конференции, представители 52 различных наций, также предвидели некоторые риски злоупотребления в гражданской авиации. Они создали проект Конвенции, которая закладывала правовой фундамент для мирного и упорядоченного развития международной гражданской авиации во всем мире. Преамбула устанавливала принципы и цели, оберегающие ценности мира, понимания и исключающие незаконное использование гражданских воздушных судов. Преамбула последовательно ведет к 96 статьям Конвенции, которые могут быть использованы для руководства и оценки действий Государств. Участники Конвенции понимали, что авиационные технологии должны были стремительно меняться со временем. В результате они создали приложения, в которые можно легко внести изменения.

 

Но меня затронуло еще и другое: Чикагская конференция проходила в один из самых мрачных периодов человеческой истории, когда итоги Второй мировой войны не были абсолютно ясными. Многие делегаты приехали из-за океана, рискуя личной безопасностью. Целый ряд Государств, которые они представляли, были все еще оккупированы и не могли пользоваться национальным суверенитетом. В борьбе за существование многие из них потеряли способность к достижению согласия. Даже в ходе войны, когда судьба цивилизации была под угрозой, делегаты выработали уникальный гибкий инструмент, который позволил Государствам действовать в рамках международного права и был основан на сотрудничестве и взаимной помощи. 

 

Работа Чикагской конференции проиллюстрировала смелую аристотелевскую защиту самого благородного в человеческой природе посредством права и справедливости. Это было исключительно сильный ход.

 

Тот факт, что Чикагская Конвенция сегодня остается, в сущности, тем же инструментом, что и в 1944 г. (несмотря на несколько важных поправок и 19 Приложений с более чем 10 000 Стандартами и Рекомендованной практикой, многие из которых носят технический характер), указывает на то, что в Чикаго был создан современный, дальновидный и в тоже время гибкий инструмент, который может быть изменен с течением времени и развитием технологического прогресса. Интересно, что Приложение 19 «Управление безопасностью полетов» было принято в феврале 2013 г.

 

«Гражданская авиация играет большую роль в восстановлении и реконструкции пошатнувшегося мира», – сказал д-р Уорнер в августе 1945 г. в Монреале в отеле «Виндзор» на конференции Временного ИКАО. «Люди, долгое время несущие тяготы и скорби войны, сейчас с нетерпением ждут возобновления контактов друг с другом. За обеспечение этого воздушный транспорт будет в большой степени ответственен… Мы лично ответственны за внимание к национальным интересам, но мы также ответственны, лично и коллективно, за интерес всего мира в здоровом развитии гражданской авиации». 

 

Я более подробно ознакомился с Чикагской Конвенцией, когда работал в Главном управлении гражданской авиации в Ливане и контактировал с Юридическим Комитетом ИКАО. Ливан был одним из первых государств, подписавших Чикагскую Конвенцию, и новой независимой страной, где национальный Воздушный Кодекс был гармонизирован с Конвенцией.

 

Преамбула к Чикагской Конвенции содержит 108 слов в английской версии, но эти слова несут идею, которая всегда меня вдохновляла и направляла.

 

«Принимая во внимание, что будущее развитие международной гражданской авиации может в значительной степени способствовать установлению и поддержанию дружбы и взаимопонимания между нациями и народами мира, тогда как злоупотребление ею может создать угрозу всеобщей безопасности;

 

Принимая во внимание, что желательно избегать трений и содействовать такому сотрудничеству между нациями и народами, от которого зависит мир во всем мире;

 

Поэтому нижеподписавшиеся Правительства достигли согласия относительно определенных принципов и мер с тем, чтобы международная гражданская авиация могла развиваться безопасным и упорядоченным образом и международные воздушные сообщения могли устанавливаться на основе равенства возможностей и осуществляться рационально и экономично».

 

Предусматривается, что международная гражданская авиация должна способствовать «установлению и поддержанию дружбы и взаимопонимания между нациями и народами мира», тогда как злоупотребление гражданской авиацией «может создать угрозу всеобщей безопасности». Преамбула предупреждает, что следует избегать трений между нациями и народами, а мир во всем мире зависит от содействия сотрудничеству между нациями и народами. В Преамбуле также отмечается, что договаривающиеся Правительства достигли согласия «относительно определенных принципов и мер с тем, чтобы международная гражданская авиация могла развиваться безопасным и упорядоченным образом и международные воздушные сообщения могли бы устанавливаться на основе равенства возможностей и осуществляться рационально и экономично».

 

Преамбула устанавливает основополагающие принципы и задачи деятельности Государства на международном уровне. Одним из самых удивительных аспектов Чикагской Конвенции является то, что она обеспечивает преемственность, поскольку смогла включить изменения, сохраняя принципы гражданской авиации в Преамбуле и статьях, оставляя, при этом, возможность внесения поправок в Приложения, как того требуют обстоятельства.

 

Что касается лично меня, то я был поражен, когда обнаружил, что Преамбула Конвенции затрагивает что-то в глубине моей души. В ней безоговорочно выражен принцип сотрудничества и согласия, основанный на точке зрения, что каждая сторона заслуживает уважения. 

Когда я читал Преамбулу, то это было похоже на то, будто бы я продевал золотую нить сквозь всю мою жизнь, начиная с воспоминаний детства об умиротворенной жизни в отцовском доме в Хасбая, и до того, как начал изучать право в Бейруте и продолжил обучение в Сорбонне для получения диплома французского образца для Сирии и Ливана.

 

Моя докторская диссертация дала мне возможность ознакомиться со всем сложным комплексом отношений между государствами; с теми историческими, политическими, социальными и экономическими силами, ведущими игру с интересами, чаяниями и разногласиями, которые поставлены на карту, и с ролью общественного мнения для поддержки или отклонения соглашений. Такая реалистичная оценка конфликтов могла бы ввергнуть в отчаяние любого соискателя на докторскую степень! Однако, в моем случае это привело меня к утверждению принципа закона в установлении мирных и упорядоченных отношений между государствами, и это сподвигло меня на то, чтобы быть приверженцем этих упорядоченных отношений. Мои научные занятия с профессором Гедхьюсом в Гааге помогли мне избрать специализированную дисциплину – воздушное право – которая казалась мне наиболее многообещающей.

 

По сути, я находился на поворотном пункте моей жизни. Чикагская Конвенция и Преамбула к ней стали моими ориентирами и вдохновением в течение полувековой работы в области гражданской авиации.

 

Глава I Чикагской Конвенции «Общие принципы и применение Конвенции» устанавливает полный и исключительный суверенитет государств над воздушным пространством над их территорией; определяет различия между гражданскими и государственными воздушными судами, используемыми на военной, таможенной и полицейской службах, и предписывает Договаривающимся государствам «обращать должное внимание на безопасность навигации гражданских воздушных судов». Согласно Статье 4, «Каждое Договаривающееся государство соглашается не использовать гражданскую авиацию в каких-либо целях, несовместимых с целями настоящей Конвенции».

 

Глава II Конвенции «Полет над территорией Договаривающихся государств» определяет право нерегулярных полетов и регулярных воздушных сообщений и устанавливает правила для каботажа, беспилотных воздушных судов и для тех зон национальных территорий, которые являются запретными по соображениям военной необходимости или общественной безопасности. Статьи этой Главы определяют правила посадки и таможенных процедур в аэропортах, применение правил о воздушных передвижениях, правила полетов, а также правила о въезде и выпуске. Знаменательно, что в конце 1944 г. делегаты в Чикаго сформулировали в Статье 14 потенциальные угрозы распространения в процессе воздушных перевозок таких болезней, как холера, тиф, оспа, желтая лихорадка и чума. Статьи этой Главы также определяют аэропортовые и подобные им сборы и права Договаривающихся государств на проведение досмотра воздушных судов других Договаривающихся государств при их прибытии или убытии.

 

Последующие Главы определяют национальную принадлежность воздушных судов (Глава III), меры содействия аэронавигации (Глава IV) и условия, подлежащие соблюдению в отношении воздушных судов: документация на борту воздушного судна, радиооборудование воздушных судов, сертификат летной годности и свидетельства членов экипажа, бортовые журналы и ограничения в отношении грузов (Глава V). В самом деле, последняя глава в Статье 35 запрещает перевозку военного снаряжения или военных материалов гражданскими воздушными судами, занятыми в международной навигации, на территорию или над территорией другого государства, кроме случаев, когда имеется разрешение такого государства. Глава VI предоставляет основание для установления международных стандартов и рекомендуемой практики.

 

Это верно, что в Чикагской Конвенции нет статей, касающихся авиационной безопасности (защита авиации от воздушного пиратства, диверсионных актов и других подобных действий) и зашиты окружающей среды от авиационных шумов и эмиссий. Я полагаю, такая непредусмотрительность подписавших документы сторон была вызвана тем, что пережившие ужасы Второй мировой войны не могли себе представить сценарий последующих угонов, разрушения и диверсий в отношении гражданских воздушных судов. Помимо этого, воздействие на окружающую среду авиационных шумов и сгорания органического топлива в то время еще не очень четко воспринималось как проблема. 

 

Вторая половина Чикагской Конвенции посвящена структуре и функционированию ИКАО. Глава VII определяет название и структуру Международной организации гражданской авиации, а также ее  «цели и задачи … по разработке принципов и методов международной аэронавигации и содействию планированию и развитию международного воздушного транспорта» в интересах безопасного и упорядоченного развития международной гражданской авиации; поощрения «искусства конструирования и эксплуатации воздушных судов в мирных целях»; поощрения «развития воздушных трасс, аэропортов и аэронавигационных средств для международной гражданской авиации»; удовлетворения мировой потребности в безопасном, регулярном, эффективном и экономичном воздушном транспорте; предотвращения экономических потерь из-за неразумной конкуренции; полного уважения прав Договаривающихся государств, в том числе, равноправных возможностей авиакомпаний, занятых в международных воздушных перевозках; исключения дискриминации; способствования безопасности полетов и оказания общего содействия развитию аэронавтики. 

 

Последующие главы определяют права и обязанности Ассамблеи, Совета и Аэронавигационной комиссии – к этому я в своей книге еще вернусь. Достаточно отметить, что эти главы определяют требования ИКАО к персоналу, финансам, информации и отчетам; назначение аэропортов и других аэронавигационных средств. Заключительные положения устанавливают, что Чикагская Конвенция заменяет определенные существующие соглашения, связанные с аэронавтикой. Эти положения также определяют механизмы решения споров и невыполнения обязательств.

 

Иметь дело с 52 государствами, подписавшими Конвенцию в Чикаго, было менее сложно, чем сегодня со 191 государствами-членами ИКАО. В начале XXI века гражданская авиация стала по-настоящему всемирной и более подверженной влиянию политических событий, экономических кризисов и социальных потрясений.

 

Глава из мемуаров многолетнего Президента Совета ИКАО д-ра Ассада Котайта