Топ-100
Сделать домашней страницей Добавить в избранное



Главная Авиация Экспертное мнение

Третья беда России

или несчастливая юридическая судьба аэропортов и аэродромов


4 января 2011 года / В.Д.Бордунов, к.ю.н., профессор, эксперт ИКАО; Б.П.Елисеев, д.ю.н, профессор / Aviation EXplorer
 

Виталий Бордунов
Эксперт ИКАО

Эксперт "Aviation EXplorer" по правовым вопросам

Она не сложилась. Причина одна – предлагаемые проекты законов об аэропортах никуда не годятся. После принятия Воздушного кодекса в 1997 году, начиная с 1998 года, Государственная Дума четыре раза пыталась принять закон об аэропортах, но дальше первого чтения дело не пошло. А в 2010 году Минтрансом предложены сразу три проекта закона об аэропортах, не вызвавших особого восторга у авиационного сообщества.

Мнения слышатся разные. Одни говорят, что закон об аэропортах вообще не нужен, мол, достаточно на этот счет Воздушного кодекса и утверждают, что в нем есть все для регулирования деятельности аэропортов и аэродромов, в чем я лично, глубоко  сомневаюсь. Другие, наоборот, считают, что необходимость в таком законе существует и остается лишь определиться каким он должен быть: большим и подробным или же небольшим и лаконичным. Последний вариант проекта ФЗ, разработанный в Департаменте государственной политики в области гражданской авиации Минтранса группой безымянных авторов, под названием «Об аэродромах, аэропортах и аэропортовой деятельности в гражданской авиации Российской Федерации…» лаконичен, если его сравнивать с первым вариантом проекта этого года, в котором было 11 глав и 80 статей. В нем всего 5 глав и 27 статей. Сопоставляя тот и другой, можно сказать, что сокращение количества глав и статей не переросло в качество и усеченный вариант проекта закона об аэродромах и аэропортах больше похож на продукт эпохи «развитого социализма», с откровенным административным уклоном,  чем на документ, способный на деле наладить рыночные отношения в сфере аэропортов, что никак не удается сделать почти двадцать лет, после резкого разворота России в сторону рынка в начале 90-х годов. 

Наивные представления «о невидимой руке рынка», которая де сама собой все расставит по своим местам, прошли в ожиданиях чудес в сфере воздушного транспорта и его составной обслуживающей части – аэропортов и аэродромов. И они произошли! Из 1700 составлявших аэропортовую сеть России в начале 90-х годов аэропортов и аэродромов их большая часть чудесным образом куда-то сгинула и сегодня в «живых» осталось чуть больше 300 аэропортовых и аэродромных точек. В результате 15 миллионов россиян лишены услуг воздушного транспорта и вследствие чего их конституционное право на свободу передвижения нарушено. Россия – участник Европейской конвенции о защите прав и основных свобод, которая гарантирует свободу передвижения  в  ст.2 Протоколе №4. Увы,  Россия эти гарантии не обеспечивает, а нарушение свободы передвижения носит массовый характер.  Причиной этому является отсутствие надежных опор в российском законодательстве, обеспечивающих выполнение Россией  обязательств по конвенции.

В данном случае работать на дело обеспечения свободы передвижения мог бы ФЗ «Об аэродромах и аэропортах», которого нет, а тот, что теперь предлагается Минтрансом, к выполнению этой задачи абсолютно не готов и не приспособлен. Проект закон также не готов к обеспечению важной задачи массового приема и отправки  зарубежных гостей на время проведения Олимпийских игр 2014 года и Чемпионата мира по футболу в 2018 году. Отягощает правовую ситуацию упорное, ничем не объяснимое нежелание России присоединиться к Монреальской конвенции 1999 г., в которой уже участвует порядка 100 государств. Россия по-прежнему придерживается Варшавской конвенции 1929 г., давно уже ставшей историческим анахронизмом. Тем самым подрывается конкурентноспособность российских авиакомпаний на мировом рынке авиаперевозок, российские пассажиры подвергаются дискриминации на рейсах иностранных авиакомпаний в билетах которых прямо указывается, что на них не распространяется ответственность перевозчика, установленная Монреальской конвенцией 1999 г. и отсылают их к Варшавской конвенции 1929 г.

Указанные примеры свидетельствуют в пользу принятия закона об аэропортах, только вопрос заключается в том, каким должен быть  его предмет и юридическая направленность. И вот по этим принципиальным вопросам наблюдается разброд и шатание. Как правило, кумир законодателя - администрация аэропорта.  Настройка всех проектов законов об аэропортах от 1998 до 2010 года показывает, что аэропорты наделяются особыми административными полномочиями и выступают органами, снисходительно оказывающими услуги их главным кормильцам - перевозчику и пассажиру. Необъяснимо, но в проектах законов экономические интересы аэропортов ставятся выше экономических интересов перевозчиков и пассажиров, чем нарушается принцип равенства сторон и этим развязываются им руки - добивайтесь прибыльности любой ценой. Тем самым аэропорты благословляются «рубить сук, на котором сидят». Создается впечатление, что законодатель не осознает, что аэропорты и аэродромы являются составной частью системы воздушного транспорта, и они не должныставится в привилегированное положение, позволяющее им жить за счет потребителей их услуг, произвольно повышая цены за обслуживание перевозчиков как захотят, как это нередко происходит сейчас.  Проект закона от 22 октября 2010 г. представляет собой яркий пример заблуждений о том, каким  должен быть по своему содержанию и направленности нормативно-правовой акт об аэропортах. Все та же административная устремленность, все та же линия игнорирования прав и законных интересов перевозчиков и пассажиров, главных потребителей их услуг, все тот же нехитрый набор средств администрирования. На всем документе стоит печать непрофессионализма, что говорит о незнанииего разработчиками азов законодательной техники.

Казалось бы, не должно быть трудностей с названием закона, что тут может быть сложного,но и тут его создатели накуролесили, показали, что они случайные энтузиасты, взявшиеся не за свое дело. В объектный состав закона, помимо аэродромов и аэропортов, зачем-то включена «аэропортовая деятельность в гражданской авиации». Это новое  терминологическое изобретение типа «и пришить с боку бантик». Далее по тексту не объясняется к чему и зачем этот бантик в законе. В ст.3 этот термин не определяется, что позволяет усомниться в его практической полезности. Глава 3 «Аэропортовая деятельность» поэтому не поддается расшифровке. В п.1 и п.2 ст.10 «Виды аэропортовой деятельности» на самом деле говорится о другом, а именно, о перечне видов «авиационной деятельности» и перечне видов «неавиационной деятельности». Такое терминологическое раздвоение вносит немалую двусмысленность в понимание терминов, используемых в законе, а, следовательно, создаст значительные трудности при его применении. Разработчикам закона полагалось бы помнить, что он предназначен быть продолжателем линии Воздушного кодекса в области аэропортов. Проект закона претендует на самостоятельность, не согласован с ВК и во многом ему противоречит. Не сумев толком объяснить термин «аэропортовая деятельность», проектировщики закона решили перебросить эту задачу на некие федеральные авиационные правила, которые когда то, в далеком будущем, может быть появятся. В таком случае все положения главы 3 проекта закона, думаем, повиснут в воздухе на долгие и долгие годы. Кстати сказать, в проекте закона насчитывается 17 отсылок к законодательству, которого еще нет. Широко применявшийся в советское время принцип «один пишем тысяча в уме» и здесь последовательно применяется.

Опыт строительства воздушного законодательства прошлого и настоящего показывает, что от таких законов мало проку. Не разобравшись с термином «аэропортовая деятельность», создатели проекта  связали ее с гражданской авиацией, что выглядит искусственно и противоречит мировой практике. При таком подходе  принижается экономическое предназначение аэропортов и аэродромов. ИКАО проводит четкое разграничение между терминами «авиация» и «воздушный транспорт». Если в первом случае речь идет о полетах воздушных судов, их производстве и аэронавигации, то во втором - об экономической стороне перевозочной деятельности воздушного транспорта, в которой самым активным образом участвует аэропорт и аэродром. Собственно говоря, эта сторона деятельности аэропортов и аэродромов мало интересует создателей закона. Между тем, чтобы вдохнуть жизнь в увядшую аэропортовую сеть России, вопрос стоит ребром: или управлять аэропортами и аэродромами экономическим методами или административными. Ведь если ставку делать на экономические рычаги, то к ним относится, помимо обеспечения удовлетворительной основы для определения и распределения возмещаемых расходов аэродромов и аэропортов и получения ими достаточных доходов, превышающих все прямые и косвенные эксплуатационные расходы и позволяющие иметь умеренную прибыль и т.п.,  создание нормального инвестиционного климата в сфере аэропортов, которого сейчас нет. В проекте закона об этом ни слова, также как в нем не затрагивается вопрос о государственно-частном партнерстве.

Все проекты об аэропортах, включая обозреваемый, направлены на утверждение культа администратора - курс бесперспективный и антирыночный. При этом, законодателю абсолютно неинтересны права и законные интересы перевозчиков и пассажиров,  главных кормильцев аэропортов. К чему это приводит,  показывает аэропортовый  коллапс конца декабря 2010 года, когда возникла чрезвычайная ситуация. В.В.Путин, анализируя положение в аэропортах «Домодедово» и «Шереметьево» во время коллапса, правильно сказал, что чудовищного скопления людей  можно было бы избежать путем оперативного извещения пассажиров о ситуации с вылетами. Но на этот случай закон молчит, молчит и проект закона. Между тем самое время разработать и принять правила информационного оповещения пассажиров о задержках/отменах рейсов и место этим правилам в законе об аэропортах и аэродромах. Кроме того, показали свою полную неспособность, вернее непригодность, федеральные авиационные правила о перевозках пассажиров, багажа и груза. Возлагая обязанность на перевозчика накормить, напоить и предоставить гостиницу пассажирам рейсов, которые отменены или задержаны, законодатель не подумал о возможности реального обеспечения этой обязанности перевозчиком в случае массового, масштабного сбоя  в выполнении регулярных рейсов. Считаем несправедливым в таких случаях возлагать всю вину на перевозчиков.  Как мне представляется, в разрешении проблем сбоя рейсов должны также участвовать аэропорты. Как и в какой форме они будут это делать в будущем, должен решить закон, о чем и стоит подумать при разработке закона об аэропортах.

Камертоном любого закона является его предмет, по которому настраивается все его содержание. И здесь  заметны трудности с его определением. В первом варианте проекта закона предлагалось считать предметом «правовые основы и особенности строительства, реконструкции и ремонта, регистрации, открытия, закрытия и использования гражданских аэродромов и аэропортов Российской Федерации». Видимо  потом стало смешно от такой «строительной» ориентации закона. В октябрьском варианте проекта предметом законом объявляется «правовое положение аэродромов…аэропортов…» и «общие принципы осуществления аэропортовой деятельности в Российской Федерации». Далее в законе  не объясняется и не раскрывается содержание правового положения аэропорта и аэродрома и общих принципах аэропортовой деятельности. Видимо авторы проекта полагаются на сообразительность пользователей закона и предоставляют им полную инициативу догадаться и расшифровывать, что представляет собой «аэропортовая деятельность», где начинаются и заканчиваются «границы аэродрома… и аэропорта», каков статус федерального, регионального и местного значения, а эти вопросы имеют огромную важность для понимания того, кто и почему является их хозяином и эксплуатантом и т.п. Не решается в законе исключительно важный вопрос о функциях и полномочиях уполномоченных органов, которым положено от имени государства управлять аэропортами и аэродромами. Словом, не закон, а «Код да Винчи».

 В целом проект удивляет многим. Очевидно, что его авторы явно не знакомы с правилами законодательной техники. Нарушены элементарные требования к логике, стилю и языку закона. Видимо, авторам проекта неизвестно, что Российская Федерация давно уже установила международные воздушные сообщения с более чем 100 государствами мира. Иначе чем объяснить отсутствие в нем  специального раздела о международных аэропортах. Между прочим, одной из главнейших задач закона об аэропортах является обеспечение международных обязательств Российской Федерации, вытекающих из ст.15 Чикагской конвенции 1944 г. К этому предлагаемый проект закона абсолютно не готов. Не решает он также исключительно важную задачу применения стандартов и рекомендуемой практики ИКАО, относящихся к аэродромам, имплементации новейших рекомендаций ИКАО по обеспечению безопасности в аэропортах и т.д.

Явно некомпетентный проект закона представлен Департаментом государственной политики в области гражданской авиации Минтранса. Поневоле возникает вопрос, что это и есть государственная политика Минтранса в области авиационного законотворчества -один за другим принимать проекты законов, на которых лежит печать любительства и непрофессионализма. Знание технологии работы и эксплуатации аэропортов и аэродромов и знание права, законодательной техники не одно и тоже. Анализируемый проект является   плодом голого энтузиазма любителей, далеких от права. На наш взгляд, такое любительское правотворчество равноценно правовой самодеятельности, которое поощряет процветание правового нигилизма в авиатранспортной отрасли, ведет к росту убеждений в авиационном сообществе, что законотворческой работой может заниматься любой и каждый - лишь бы  горел энтузиазмом. Итог таких заблуждений печален.

Множится число ни на что не способных законов, что является результатом того, что подготовкой проектов законов в отрасли занимаются кто угодно, но не юристы, знающие специфику регулирования деятельности воздушного транспорта, включая аэродромы и аэропорты. Президент Д.А.Медведев, в своей статье «Россия, вперед!» пишет, что «Россия погрязла в правовом нигилизме». Не пора ли признать, что к двум широко известным бедам России, прибавилась еще одна – плохие законы. Кстати, юридическая наука готова поделиться своими знаниями, как разработать хороший закон об аэропортах, и мы предлагали на этот счет различные предложения. Однако они оказались никому не нужны.


В.Д.Бордунов, к.ю.н., профессор, эксперт ИКАО; Б.П.Елисеев, д.ю.н, профессор

комментарии (5):

КД-VOG      04/01/2011 [11:25:09]#1
Третья беда- как производная первой
Полностью согласившись с мнением м уважаемого профессора Бордунова относительно качества нормотворчества в России вообще и в ГА-в частности, все таки позволю себе заметить: законы и нармативные акты пишут и принимают люди. Это к вопросу о первой Российской беде. И если вспомнить о причинах, которые легли в основу широкого распространения среди профессионалов мнения о необходимости отдельного закона об аэропортах, то основной причиной была та, что нормативная база позволяла и позволяет сейчас, администрации аэропорта действовать в ущерб интересам перевозчикам и пассажирам. Это как раз то, о чем и пишет уважаемый автор. При этом как то незаметно на второй план уходит то, что почти все Российские аэропорты - это акционерные общества, в состав их органов управления, я имею ввиду, советы директоров, наблюдательные советы, входят высокопоставленные чиновники регионального и федерального уровня, и даже министры, и именно они ежегодно утверждают отчеты руководителей исполнительных органов аэропортов, т.е. они довольны существующим положением дел, довольны деятельностью подотчетных им руководителей исполнительных органов аэропортов, они регулярно проводят заседания советов директоров и наблюдательных советов. Им не кажется, что необходим новый закон, они об этом нигде не высказываются, они довольны существующим положением дел. Но даж если представить, что новый закон создан, по всем правилам законотворчества и успешно принят, кто даст гарантию, ч то нормы этого нового заклона будут действовать во благо, а не во вред? Ведь исполнять его и трактовать будут люди, все те же чиновники, и будут это делать точно так же, как исполняют и трактуют нынче закон об акционерных обществах, т.е так, как им удобней в данный конкретный момент времени: если надо - закроем глаза, ессли надо-из мелкого факта раздуем преступление отстранение от должности. Поэтому вцелом соглашаясь с уважаемым автором в отношении качества нормотворчества, все таки главным источником проблемы следует считать первую Российскую беду, и ее носителей, работающих в области ГА. Именно от нее, вернее от них, происходит то, что профессор Бордунов называет третьей Российской бедой. Это к тому, что самый чудесный закон, подготовленный по всем правилам законотворчества, в руках наших чиновников превращается в беду. Првда это вовсе не значит, что не надо работать над повышением качества нормотворчества.

КД-VOG      04/01/2011 [14:57:50]#2
Какой еще самый передовой, самый

КД-VOG      04/01/2011 [14:59:41]#3
Какой еще самый передовой, самый современный закон, созданный по самым современным требованиям законотворчества, сможет предотвратить такое?



Глава Шереметьево: во время коллапса «Аэрофлот» пытался скрыть нехватку противообледенительной жидкости

Глава аэропорта Шереметьево Михаил Василенко в своем официальном блоге высказал мнение, что одной из причин транспортного коллапса в аэропорту Шереметьево с 26 по 29 декабря 2010 года, изначально вызванного погодными условиями в силу последствий ледяного дождя в Москве, стали действия авиакомпании «Аэрофлот», средний менеджмент которой, по мнению Василенко, пытался скрыть нехватку противообледенительной жидкости для самолетов.
«Противообледенительная жидкость для самолетов у «Аэрофлота» закончилась ночью с 25 на 26 декабря, но средний менеджмент компании пытался это скрыть. Для чего? Ну как же – имидж компании может пострадать и личные бонусы, кстати, тоже. Регистрация пассажиров продолжалась, а достоверной информации о поставках жидкости не поступало. Пока искали жидкость, пытались выполнить сегодняшние рейсы, забывая о вчерашних и позавчерашних; сохранить стыковки в зарубежных аэропортах; выполнить сегодняшние обязательства перед компаниями авиальянса…», - излагает свой взгляд на ситуацию Михаил Василенко.
По мнению Василенко, необходимо было отменить все рейсы «Аэрофлота» еще 26 декабря, не проводя регистраций на те рейсы, которые будут заведомо отменены., развести транзитных пассажиров в гостиницы, вернуть всем желающим деньги за билеты, сформировать новое расписание, а также «вывести весь офисный планктон авиакомпании на обеспечение пассажиров водой, питанием, гостиницами». В пример Василенко ставит действия авиакомпаний Air France и KLM

Disk1964      05/01/2011 [23:21:00]#4
Департамент государственной политики Минтранса некомпетентен не только в области права, но и во всех других областях. Любители писать чушь. ИМХО ДГП - Клуб дилетантов распиливающих деньги налогоплательщиков.

Aero      11/01/2011 [16:35:30]#5
Проблема с законом в предмете регулирования. Отношения с пассажиром регулируются ВК опосредованно через АК (согласно договора). Перечень услуг и оборудования регулируются фапами. Ответственность - ГК и УК. Остается только содержание договора о наземном обслуживании между АК и АП - что должно быть императивно, а что вариативно, причем база уже задана рекомендациями иата и икао. По-моему это гораздо проще прописать в тех же фапах, к примеру в 150.











Материалы рубрики

Сердар Поллыев
Санитарная авиация нижегородской области в период ЧМ18
Росавиация
Показатели работы ГА России за январь - июнь 2018 г
Юлия Кузьмина
Ladies In Red: Новая форма Royal Flight
Андрей Александров
Главная задача – навести медицинский мост
Общественные представители
О ситуации по долгам ВИМ-АВИА
Росавиация
Показатели работы ГА России за январь - май 2018 г
Михаил Вахнеев
Новые объекты аэропорта Шереметьево к ЧМ-18
Юлия Кузьмина
Музыка полета



Росавиация
Показатели работы ГА России за январь - апрель 2018 г
РСПП
О необходимости развития конкуренции в аэропортах РФ
МАА
О возмещении гражданским аэропортам расходов по обслуживанию ВС государственной авиации
Aviation EXplorer
О бюрократических проблемах, препятствующих реконструкции северных аэропортов России
Aviation EXplorer
О коммерциализации деятельности АОН
Ольга Антонова
Российские студенты на международном конкурсе по воздушному праву
Росавиация
Объемы перевозок через аэропорты МАУ в январе-марте  2017-2018 годов
Росавиация
Показатели работы ГА России за январь - март 2018 г
Юлия Кузьмина
Авиакомпания «Россия» представила новое меню для пассажиров
Александр Фридлянд
Динамика авиатранспортного рынка, экономика и цены на авиаперевозки
Росавиация
Отчет Росавиации за 2017 год
Юлия Кузьмина
«Победа» стала самой быстро обслуживаемой авиакомпанией России
Росавиация
Показатели работы ГА России за январь - февраль 2018 г
Михаил Вахнеев
В Калугу на «Калуге»
Росавиация
Показатели работы ГА России за январь 2018 г
Олег Бочаров
О задачах по развитию региональных авиаперевозок
Р.Гусаров, Ю.Кузьмина
Итоги Белавиа за 2017 год и планы на будущее
МАА
Об отмене льготы по НДС на услуги в аэропортах
AVIA.RU
Как воспринимают в профессиональном сообществе работу крупнейших аэропортов России
М.Вахнеев, Ю.Кузьмина
Небо начинается с земли. В Москве прошла 5-я выставка и форум NAIS-2018
Росавиация
Показатели работы ГА России за январь-декабрь 2017 гг
Росавиация
Объемы перевозок через аэропорты МАУ в январе-декабре  2016-2017 годов
Владислав Клочков
«Большие вызовы» для российской авиации
Никита Полонский
«Выход из зоны комфорта – это вызов времени»
Росавиация
Показатели работы ГА России за январь-ноябрь 2017 гг
Михаил Вахнеев
«Аэропорты Регионов» - итоги, планы и ЧМ18
Aviation EXplorer
Предварительные результаты деятельности ГА РФ в 2017 году
Росавиация
Показатели работы ГА России за январь-октябрь 2017 гг
Вадим Волков
Аэропортам севера необходимы содействие и поддержка
Роман Гусаров
ФКП «Аэропорты Севера» - 10 лет
Юлия Кузьмина
«Платов» - начало большого движения вперед
Михаил Вахнеев
Hainan Airlines начинает полеты в Москву на Dreamliner

 

 

 

 

Реклама от YouDo
Смотрите: покраска авто, варианты по ссылке.
Развал схождение Химки по данной ссылке.
 
РЕКЛАМА ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ АККРЕДИТАЦИЯ ПРЕСС-СЛУЖБ

ЭКСПОРТ НОВОСТЕЙ/RSS


© Aviation Explorer