Российская наука воздушного права. Часть 1
1992-2013 гг. Состояние науки воздушного права в современной России. В советский период государство и наука делали одно дело, совместно крепили научную мощь в интересах национальной безопасности, процветания экономики воздушного транспорта и поддержания международных воздушных связей. Возвращение на рельсы рыночной экономики обернулось для России утратой мощного научного капитала, накопленного страной. Примером безрассудного и безответственного отношения нынешней власти к научному капиталу, доставшемуся России в наследство, является российская наука воздушного права. С 1992 года Институт государства и права РАН не проводит научные исследования в области воздушного права. В том же году прекратил существование сектор воздушного права ГосНИИГА, а теперь и судьба самого института под вопросом.
Современной транспортной власти наука воздушного права не нужна и среди нынешних руководителей Минтранса поклонников ее нет. И это хорошо видно, когда сравниваешь отношение власти к науке в советское время и в настоящее время. Если в советский период наука и практика тесно взаимодействовали, что было в интересах государства, то теперь все обстоит иначе. Минтранс наглухо отгородился от науки. Правда, обнадеживает Росавиация. Ее руководитель А.В.Нерадько много делает для того, чтобы поддержать тонус науки воздушного права, что очень нелегко в силу ограниченных возможностей Росавиации. Полномочия этого органа низведены до статуса третьего звена, которых недостаточно, чтобы серьезно помогать науке. Минтранс же ничего не делает для ее поддержки. Теперь наука существует за счет подвижничества тех ученых, которым не безразлично ее судьба. Специалистов, системно занимающихся воздушным правом, пора занести в «красную книгу». Но таких в России очень немного.
Влияние подвижников на развитие науки воздушного права. В первую очередь, туда стоит занести профессора, д.ю.н и д.т.н. Б.П. Елисеева. П. В 2001 году им был подготовлен и издан первый в истории России энциклопедический справочник «Воздушные перевозки. Нормативные акты и их применение». Охватить огромный законодательный пласт по воздушным перевозкам, разложить его для удобства пользователям по полочкам – эта сложная научная задача блестяще решена Б.П.Елисеевым, которого я считаю, образно говоря, продолжателем дела Д.Менделеева, но только в области воздушного права. Профессор Б.П.Елисеев много сделал для того, чтобы наука российского воздушного права в условиях жесткой «невидимой руки рынка», не была уничтожена. В 2011 году он обновил и переиздал справочник «Воздушные перевозки». В 2012 году им был издан совместно с профессором В.А. Свиркиным учебник для вузов «Воздушное право». Состоялось эпохальное событие. Через двадцать лет с лишним лет, после издания в 1990 году учебника «Советское воздушное право», в России, наконец, появился первый учебник по воздушному праву, в котором остро нуждается авиатранспортная отрасль. По существу совершен прорыв в сфере образования, положено начало противодействию правовому нигилизму, процветающему в авиатранспортной отрасли. Замечу, все указанные работы изданы Б.П. Елисеевым по личной инициативе. При его поддержке МГТУГА выпустил три научных Вестника, последний издан в 2013 году, где опубликованы статьи по актуальным вопросам воздушного права специалистов, работающих в образовании и практике. Они очень интересны и насыщены анализом многочисленных проблем гражданской авиации. Вестники как открытая научная трибуна, поддерживают жизнь науки воздушного права в России, не дают ей погаснуть. Кроме того, Б.П.Елисеевым разработана концепция управления сложными социально-экономическими системами в условиях их дезорганизации. Эти разработки успешно использовались Администрацией президента РФ в 1995-1999 гг., а также «Аэрофлотом» для урегулирования конфликтных ситуаций, при смене управленческих команд, ребрендинге и защите товарного знака «Аэрофлота» и предзабастовочных 1999-2007 г. ситуациях. Именно за это Президентом Путиным Елисееву присвоено звание заслуженного юриста РФ и он награжден Орденом «Почета»
В «Аэрофлоте» много лет, начиная с 1983 года по 2012 год, работал в качестве заместителя Генерального директора к.ю.н., академик РАЕН А.Н.Брылов, наделенный яркими организаторскими способностями, блестящим аналитическим умом и талантом ученого. В 1978 году он защитил в Институте государства и права АН СССР кандидатскую диссертацию о правовых проблемах эксплуатации сверхзвуковых самолетов. С 1978 года по 1983 год был Ответственным секретарем Комиссии СССР по делам ИКАО. А.Н.Брылов входил в состав правительственной комиссии, созданной для расследования обстоятельств гибели южнокорейского самолета «Боинг 747» 1 сентября 1983 г. Он много сделал для популяризации знаний о международном воздушном праве, регулярно выступая с глубокими статьями по актуальным проблема международных воздушных сообщений в прессе. А.Н. Брылов был рецензентом моего учебника «Международное воздушное право». Начиная с 1992 года «Аэрофлот» сильно «штормило». А.Н.Брылов приложил огромные усилия, чтобы «Аэрофлот» не «затонул», к чему подталкивали его недоброжелатели. На мой взгляд, сегодняшний «Аэрофлот» во многом обязан самоотверженности А.Н. Брылова, недавшего растащить уникальное наследие советской эпохи по кусочкам. По должности он курировал вопросы международного сотрудничества. Мне часто приходилось общаться с ним по этим вопросам. Радует, что уникальная практическая школа подвижника А.Н. Брылова не забыта работавшими с ним много лет нынешними талантливыми сотрудниками, классными специалистами в области международного воздушного права и российского воздушного права Н. Ангеловской, А.Мелехиным и С. Липкиным. Им бы еще защититься как Анатолий Николаевич и, тем более что работают в гуще международных событий и актуальных, остросюжетных тем по вопросам международного воздушного права, хоть отбавляй. Слава богу, А.Мелехин уже защитился и нашему полку, что говорится, прибыло.
К числу подвижников следует отнести Ю.Н. Малеева и В.А.Подберезного. В 1996 году ими за свой счет издана уникальная работа «Полет без посадки», посвященная анализу событий, связанных с трагической гибелью южнокорейского самолета Боинга- 747 1 сентября 1983 года. Когда произошел этот драматический случай, В.А. Подберезный занимал пост заместителя Представителя СССР при ИКАО. Ю.Н. Малеев принимал участие в работе Чрезвычайной сессии ИКАО 1984 года. Так что авторам есть, что рассказать читателю и их книга содержит бездну интереснейших фактов о трагедии 1 сентября 1983 г.
В 2003 году была создана Национальная ассоциация воздушного права. Инициатор создания и ее мотор - д.ю.н. С.С.Юрьев. У нас давно в ходу выражение «Инициатива наказуема». С.С. Юрьев упорный борец за идею создания в России общественного движения, направленного на поддержание воздушного права в стране. Ему приходится преодолевать массу трудностей для того, чтобы ассоциация могла влиять на развитие воздушное право в России и благодаря настойчивости, активному подвижничеству, ему это хорошо удается. В 2006 году под его редакцией выпущена уникальная работа « Уголовная ответственность за нарушение правил международных полетов». В 2013 году при поддержке Ассоциации издан уникальный сборник нормативных актов и документов «Метеорологическое обеспечение гражданской авиации», под общей редакцией д.ю.н. С.С.Юрьева. Сборник подготовлен О.О. Черной и ценен тем, что его материалы заставляют подумать об открытии нового научного направления в науке воздушного права. Вопросы регулирования метеорологического обеспечения совершенно не изучены, что нельзя признать нормальным. Безопасность полетов тесно связано с метеорологическим обеспечением. В этой связи возникает много вопросов о предмете, источниках, объектах права метеорологического обеспечения. Надеюсь, найдется пытливый исследователь, который сумеет дать ответ на эти и другие вопросы метеорологического обеспечения соответствующими законами и правилами.
Одним из важных направлений деятельности Ассоциации является крупных научных форумов. В 2011 году Ассоциация провела Конгресс юристов гражданской авиации в Москве. При поддержке Ассоциации в 2012 и 2013 года прошли Форумы юристов гражданской авиации в Москве и Санкт -_Петербурге. 21 ноября Ассоциацией проводится Московский международный форум: «Человеческий фактор в гражданской авиации: управление, техника, право». Проведению этих форумов содействует Росавиация. Ее руководитель А.В. Нерадько выступает с докладами на Ассоциации о международных и национальных проблемах гражданской авиации, которые беспокоят авиационную власть. Доклады выступающих на форуме, публикуются в тематических сборниках, издаваемых при финансовой поддержке Ассоциации. Активное участие в их проведении в Санкт-Петербурге оказывают заведующий кафедрой «международного права» д.ю.н, профессор А.Ю.Пиджаков и заведующая кафедрой «транспортного права» М.Лебедева Санкт-Петербургского университета гражданской авиации, а также доцент О.Аксаментов. Все это поддерживает российскую науку воздушного права. Но делать из этого вывод, что ее дела идут в гору, очень и очень наивно.
Подвижничество своеобразная форма отражения отчаянного положения российской науки воздушного права. Отсутствие в России научного центра, аккумулирующего усилия науки по проведению системных исследований в области воздушного права в интересах общества и государства, подобно давно уже существующим в Германии, Нидерландах, Франции, Англии, Бельгии, Италии, США, Канаде, КНР, Южной Корее, Японии и других странах, прямо сказывается на качестве государственного управления гражданской авиации, да и на положение дел в самих авиакомпаниях. Руководствоваться только здравым смыслом, как это широко распространено среди «эффективных менеджеров» недостаточно, чтобы овладеть искусством конкурентной борьбы и умения шагать в ногу с тенденциями мирового развития, доминирующими в XXI веке на мировом рынке авиаперевозок. Нужны знания, а их то и не хватает. С этой точки зрения Россия отсталая страна, глухая окраина мировой авиационной цивилизации, где до науки воздушного права никому нет дела ни государству, ни власти, да и самим поставщикам авиатранспортных услуг тоже. Почему то западный авиационный бизнес не жалеет средств на науку. Видимо верят в поговорку: «Вложи в науку доллар, получишь сто». Российский подход иной, бухгалтерский: «сразу сто долларов и никакого доллара».
Отсутствие академической и отраслевой науки, существовавшей в СССР, привело Россию к тому, что она осталась без научного компаса и научной «разведки». Именно поэтому лишенная научных ориентиров ее государственная политика сводится к спонтанному, «пожарному» реагированию на национальные и международные события в области гражданской авиации. В ней нет места государственной прозорливости, государственному предвидению путей развития национального воздушного транспорта, оценки его способности шагать в ногу с мировыми тенденциями в этой области. Все идет по инерции, а инерционный путь государственной политики, разбавленный большими, средними и малыми дутыми и напыщенными стратегиями, вывел Россию на «африканский путь» развития воздушного транспорта. Чахлые внутренние перевозки и относительно развитые международные перевозки, все вместе составили в 2012 году 74 миллиона пассажиров ( на деле 4 миллиона), но все равно они не сопоставимы с перевозочной загрузкой гражданской авиации США и Европы, которые в том же 2012 году перевезли свыше 850 миллионов пассажиров каждая, причем это не предел. Конечно, можно сказать, что наука тут не причем, все дело в экономике. Но уже давно установлено, какая экономика, такое право, которое обслуживает экономику и оказывает на нее мощное позитивное или негативное регулирующее воздействие.
Правовая наука помогает экономике подобрать необходимые правовые рецепты, стимулирующие, а не угнетающие ее развитие. Российский рецепт перехода от социализма к рынку в сфере воздушного транспорта получился примитивным. Весь авиационный перевозочный мир в течении 70-90 годов прошлого века плавно и методично переключался на режим открытого неба и либерализации. В ИКАО зарегистрировано 410 соглашений об открытом небе. У России нет ни одного и по-прежнему ее воздушное пространство закрыто, как это было в советское время, для собственных перевозчиков, а тем более для иностранных. В результате огромные активы, доставшиеся России в наследство от Советского Союза, аэродромная и маршрутная сеть пошли в утиль. Пострадали жители Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера и Камчатки. Порядка 20 миллионов россиян, живущих в этих регионах, лишены привычных авиатранспортных услуг, которые им предоставлялись в советское время. Они ими обделены. В этих регионах конституционная свобода передвижений государством и властью не обеспечивается и не гарантируется.
Наука и практика 1992-2013 год. Поворот от взаимодействия к отчуждению. Этот поворот произошел не сразу. Комиссия по делам ИКАО какое-то время продолжала работать по инерции и держала, благодаря бесподобным талантам и трудолюбию ее сотрудников О.Ф.Романенко и В.И.Коровкина, руку на пульсе положения дел в ИКАО. В 1995 году ИКАО приняла решение о пересмотре Варшавской конвенции 1929 г. и мне поручили организовать работу Рабочей группы по подготовке позиции Российской Федерации к дипломатической конференции ИКАО по принятию Монреальской конвенции. В состав группы входили представители министерств и ведомств и авиакомпаний. От «Аэрофлота» в ней принимали участие советник к.ю.н. А.Н. Брылов и Зам.Генерального директора,. директора правового департамента «Аэрофлота» Б.П.Елисеева. ИКАО приняла Конвенцию в мае 1999 года. Четыре года шла работа над текстом конвенции и мне хорошо известны ее возможности. Конвенция значительно повышает защищенность авиапассажира при международных воздушных перевозках, по новому настраивает систему ответственности перевозчика по новым компенсационным параметрам. Выгоды и преимущества Монреальской конвенции 1999 г. поняли свыше 100 государств. Россия лишь только собирается расстаться с Варшавской конвенцией и присоединиться к ней. Вопрос заключается в том, сумеет ли Россия извлечь выгоды и преимущества из новой конвенции как это сделали давно присоединившиеся страны. И здесь возникают большие сомнения в том, что Россия будет качественно подготовлена к ратификации.
Чтобы эту работу провести со знанием дела, требуются глубокие знания международного и международного воздушного частного права. Ответственный за подготовку России к ратификации конвенции в Минтрансе не юрист ( он специалист по мукомольному делу ). Помогать ему призвали таких же не юристов. В итоге подготовленные специалистами нетрадиционной правовой ориентации документы для ратификации Конвенции, пестрят грубейшими ошибками. Если они все же будут одобрены правительством и Государственной Думой, то международный конфуз России обеспечен. Начиная с середины 2000-х законотворчеством в области гражданской авиации, занимаются совершенно случайные люди, не имеющие юридического образования. Некомпетентность и непросвещенность в правовых вопросах гражданской авиации ими подменяется «кабинетным высокомерием», и верой чиновников в свою «исключительность», только потому, что они работают с большим столоначальником небольшого полета. Представить, чтобы ведение юридических дел в МГА СССР поручили не юристам, не возможно. В мировой практике подобных примеров нет. Недавно я услышал на Координационном совете по законотворческой деятельности Минтранса шокирующее откровение его председателя, что 98% кадрового состава Минтранса технические специалисты и потому, де мол, приходится им поручать юридическую работу и это происходит в стране, где перепроизводство юристов. Вместо них законотворчеством в Минтрансе занимаются технари с деформированным правосознанием.
После Монреальской конвенции мне поручили руководить Рабочей группой по подготовке правовой позиции России к дипломатической конференции ИКАО и УНИДРУА по принятию Кейптаунской конвенции о международных гарантиях в отношении подвижного оборудования и Авиационного протокола к ней (2001 г.). В состав группы от «Аэрофлота был включен Н.Н.Остроумов. Недавно, 10 октября, он защитил докторскую диссертацию по проблемам ответственности авиаперевозчика при международных воздушных перевозках. Были прогнозы, что присоединение России к ней, что было сделано в 2011 году, удешевит кредиты, выдаваемые для лизинга воздушных судов, на чем российские перевозчики при обновлении своего авиапарка могли сэкономить свыше одного триллиона долларов. Такова цена вопроса. Не вышло. Из-за бестолково проведенных работ по подготовке России к ратификации конвенции, без наведения «мостов» с законодательством как положено, конвенция не работает, а триллион долларов, вместо того, чтобы работать на экономику российского воздушного транспорта, работает на западную экономику. Самое удивительное, что Минэкономразвития, к компетенции которого отнесена конвенция, это не волнует.
Опыт работы, накопленный при разработке и принятии Монреальской и Кейптаунской конвенций, пригодился мне при подготовке рекомендаций для Минтранса и Минэкономразвития по их применению в российской правовой системе, когда я был советником Минтранса с 2002 по 2004 год. Им я широко пользуюсь при написании научных работ. В частности, в моем учебнике «Международное воздушное право» 2007 года есть специальные главы, в которых рассматриваются вопросы применения этих конвенций и раскрывается их правовой потенциал.
Много полезного дало мне сотрудничество с ОАО «Аэрофлот» с 2001 по 2006 год в качестве консультанта по правовым вопросам. В те годы Евросоюз совершенно бесцеремонно, я бы даже сказал нахально , пытался распространить действие своих внутренних директив и правил о воздушных перевозках на «Аэрофлот». На основе моих научных рекомендаций «Аэрофлот» подготовил указания свои представительствам в Европе о мерах противодействия незаконным притязаниям Евросоюза. В конечном счете, Евросоюз прекратил принуждать «Аэрофлот» жить по своим правилам авиаперевозок. Возникали и другие международно-правовые вопросы, затрагивающие права и законные интересы «Аэрофлота» в сфере международных воздушных сообщений. В целях их защиты требовались научно обоснованные рекомендации, которые я разрабатывал. Главное в то время в «Аэрофлоте» была атмосфера острой востребованности научных знаний для решения текущих практических проблем. Эту атмосферу активно поддерживал Генеральный директор «Аэрофлота» В.М. Окулов. Он всячески поощрял проведение многих научных исследований в области воздушного права. Была образована группа научных консультантов, выделено финансирование. В частности, переход «Аэрофлота» к электронному билету во многом успешно состоялся благодаря тому, что «Аэрофлот» располагал серьезным научным заделом, который помог ему плавно и безболезненно перейти к использованию электронного билета в международных воздушных перевозках. Активное участие приняли научные консультанты в подготовке федеральных авиационных правил перевозок пассажиров и грузов 2007 года.
Международная ситуация в области международных воздушных сообщений постоянно меняется и не всегда в лучшую сторону. В 2011 году Евросоюз задумал новую затею, а именно, обложить все иностранные авиакомпании «экологической данью». На последней 38 сессии ИКАО ЕС делал все, чтобы заставить членов ИКАО согласиться платить «экологическую дань». Сделать это ЕС не удалось, что не означает, что российским перевозчикам можно расслабиться. ИКАО предложила новый подход к защите экологии, и, естественно, это должно учитываться «Аэрофлотом», а также другими российскими перевозчиками, в своей коммерческой политике в области международных воздушных сообщений. Непросто складываются двусторонние отношения России со странами СНГ, а крайним в этой ситуации, бывает, оказывается «Аэрофлот». Нередко ему причиняется серьезный коммерческий ущерб в результате произвольных односторонних действий снговских партнеров, нарушающих обязательства, установленные двусторонними соглашениями о воздушном сообщении. На мой взгляд, дело это поправимое, если по уму использовать потенциал международного права. К сожалению, с уходом В.М.Окулова «Аэрофлот» на правовой науке экономит. Между тем, очевидна экономическая и юридическая неподготовленность всей системы российского воздушного транспорты к вызовам глобализации, кардинально меняющими условия конкуренции на мировом рынке авиаперевозок. Неспособность и несостоятельность российской правовой системы повернуться лицом к реалиям собственного внутреннего рынка перевозок и международного тоже, консервирует ее отсталость, обрекает Россию на роль глухой окраины, где гражданская авиация работает по отжившим меркам двадцатого века и где дух конкуренции и либерализации изгоняется государством и властью.
Преподавание международного и воздушного права в период 2000-2013 гг. развивалось следующим образом. Совсем погасло преподавание воздушного права. Былой знаменосец воздушного права Санкт – Петербургский университет гражданской авиации обучает ему своих студентов в рамках кафедры «транспортного права», но преподавание воздушного права затеряно среди других дисциплин, к тому же мастеров, подобно М.М.Волкову и В.М.Дежкину, читавшими в свое время советское воздушное право, нет, а смена никак научно не вырастет, все только обещает, что скоро встанет на ноги. Печально, но факт будущих авиаторов, студентов авиационных вузов, не обучают праву. Поступив на работу, необученные, они остро почувствуют недостатки своего образования. За «бугром» так не принято и авиаторам не выдаются свидетельства, если они не прослушают элементарный курс воздушного права. Правда, в МГТУГА, благодаря настойчивым усилиям ректора, открылась правовая кафедра. Появился учебник «Воздушное право», подготовленный им вместе с В.А. Свиркиным. Как говорится «лед тронулся».
Международное воздушное право. Единственный вуз, где оно полноценно преподается, это юридический факультет РУДН. Более десяти лет я там читал курс «международное воздушное право». Теперь его преподает к.ю.н., доцент А.И. Травников. В 2013 году им издан первый в российской юридической науке учебник «Международное аэронавигационное право», с уникально богатым содержанием. Учебник отражает новые сложившиеся в международном воздушном праве тенденции, связанные с «институтом права международных полетов» и делается правильный вывод о том, что в предмет института входит регулирование не только международных полетов, но и всей международной аэронавигации. Высказанное во время и, весьма кстати, научное обоснование становления и развития международного аэронавигационного права, весьма продуктивно и практично. Исследование проблем этого права сверх актуально в свете новых подходов ИКАО к обеспечению безопасности полетов и реализации глобальных аэронавигационных планов. В том же 2013 году выпускником РУДН из КНР Лю Синь выпущена интересная книга «Международные полеты гражданских воздушных судов. Безопасность. Право». Тех, кого интересует эволюция международно-правовой системы обеспечения безопасности полетов, начиная с начала 20 века по 21 век, получит объемное представление о сути этого глобального процесса. Кроме того, любознательный читатель узнать, как строиться государственная политика КНР в сфере обеспечения безопасности полетов, какие законы на этот счет в КНР приняты. Прямо скажу, есть чему позавидовать.
Будущее российской науки воздушного права неизвестно
Более двадцати лет экономика России движется в неизвестном направлении. По мнению некоторых экономистов сегодня в России транзитная экономика. Сто с лишним лет Россию бросает то в «огонь капитализма», то в «полымя социализма», то вновь Россия в «огне капитализма», погасшего было в 1917 году. Транзитная экономика - это ни плановая и не рыночная экономика. Зеркальное отражение транзитной экономики - российское право.
Российское воздушное право и законодательство за 20 с лишним лет не очистилось от «совковости» и не стало рыночным. До сих пор рынок воздушного транспорта России не просматривается. Отсутствует главный созидательный элемент рынка – добросовестная конкуренция и в этом виновата законодательная политика государства. Юридическое ядро транзитной экономики, мощная административная система зависимостей любого бизнеса от ограничений, запретов и произвольных и беспредельных усмотрений, которыми забито все правовое поле гражданской авиации. Система нервно реагирует на попытки бизнеса освободиться от них ухищренными репрессалиями, преподносимыми как инструмент борьбы за соблюдением законности. Правовыми путами этой системы транзитной экономики обложены все российские авиакомпании и аэропорты, и с ее помощью власть держит авиационный бизнес в жесткой административной узде. В ней нет места свободе экономической и предпринимательской деятельности, хотя это конституционные принципы. Они подавлены и бездействуют. Транзитная экономика пропитана товарно-денежными отношениями. Права, предоставленные государством авиационному бизнесу, имеют свою цену, и они выкупаются у власти теми, кому они законом предоставлены. На корпоративном уровне лютует погоня за прибылью. В 90-е годы эта гонка доканала региональную авиацию и местную аэропортовую сеть. И сейчас всполохи погони за прибылью вспыхивают то там, то здесь по всей авиатранспортной отрасли. Гоняясь за ней, поставщики услуг убивают потребительский спрос ее кормильца – пассажира. Экономический вред свободы погони за прибылью, без регулирующего вмешательства государства, колоссальный. Развитие российского воздушного транспорта застыло на уровне 1991-1992 гг.
Россия живет своим непонятным экономическим укладом, обслуживаемым им же порожденным правом и законодательством. Заложенная в российской правовой системе иерархия, делает главным действующим лицом в экономике не бизнес, а чиновника, ничего не производящего, но держащего вожжи власти, что губительно сказывается на развитии российского воздушного транспорта, явно не процветающего и полностью погруженного в режим выживания. Причин такого положения много.
Потеря качества государственного управления гражданской авиацией. Российская гражданская авиация замучена непрерывными административными реформами государственного управления. Сначала с 1991-по 1996 год- заправлял ее делами Департамент воздушного транспорта Минтранса. Но не по «не сеньке, оказалась шапка». С 1996 по 1999 г. гражданской авиацией занималась Федеральная авиационная служба. Затем в 1999 г. настал черед Федеральной службы воздушного транспорта. Не прошло и года, появилась Государственная служба гражданской авиации, просуществовавшая с 1999 по 2004 год. В 2004 году осуществлена «великая» либеральная реформа всей системы государственного управления. Ее авторы из Высшей школы экономики уверили высшее руководство страны в неправильности существовавшей тогда системы государственного управления и убедили его выстроить все по - новому в виде трехзвенной системы – министерство, служба, агентство. На ее создание угроханы огромные деньги, а какой от этого толк? Почему то весь мир управляет государством преимущественно по лекалам централизованного управления, и в случае появления симптомов громоздкости и неповоротливости ( сверхцентрализации) функции перераспределяются, создаются новые государственные структуры, но без утраты качеств централизации, что собственно и произошло в сфере государственного управления гражданской авиации.
В 2004 году была образована трехзвенная система государственного управления гражданской авиации - Министерство транспорта, Федеральная служба аэронавигационного обслуживания и Федеральное агентство воздушного транспорта. Служба просуществовала недолго. Она пала в ходе подковерной борьбы. В ней победил Минтранс и осталось два управленческих звена – Минтранс и Росавиация, функции и компетенция которых не согласованы и не образуют организационное единство. Произошла, на мой взгляд, глобальная потеря качества государственного управления делами гражданской авиации. В итоге Минтранс «может, но не хочет», Росавиация «хочет, но не может». Такая разбалансированная, дезорганизованная система государственного управления не отвечает национальным потребностям, поскольку неспособна обеспечить развитие воздушного транспорта в интересах общества. Жертвами этих административных экспериментов «без наркоза» стали опытные кадры. С каждой реформой вымывались специалисты с большим опытом государственной работы и, естественно, качество государственного управления падало.
Давно уже стало ясно, для России подходит централизованная система государственного управления гражданской авиацией, апробированная в советское время и показавшая высокую эффективность и результативность. В конце 80-х годов ИКАО ставила ее в пример и рекомендовала членам ИКАО следовать советскому опыту. В настоящее время в соответствии с рекомендациями ИКАО авиационный мир переходит на новый формат обеспечения безопасности полетов и к чему действующая российская система государственного управления совершенно не готова. Таким образом, в 90 - 2000-х годы потеряно качество государственного управления гражданской авиацией. В этот же период произошло затухание российской науки воздушного права. Не имея научного компаса и научных ориентиров, право и законодательство, обслуживающее экономику российского воздушного транспорта, пошло по следам транзитной экономики и чем это закончится неизвестно.
Здесь отвлекусь и поделюсь своими впечатлениями о новом чиновничьем сословии. Компетентность заменена на «кабинетный апломб»». Общеизвестная сентенция «река Волга впадает в Каспий» преподносится как небывалое открытие века. Демонстративно пренебрегается наука. Широко распространена вера в то, что нет ничего выше «кабинетных знаний». Личный интерес часто маскируется под государственный интерес. «Кабинетный снобизм» и культ некомпетентности – главные приметы бюрократической системы эпохи «невидимой руки рынка». Ранее существовала жесткая селекция кадров, предъявлявшая высокие требования к компетенции и профессионализму служащих. Теперь в ходу другие принципы подбора кадров, где главным является личная преданность «шефу», а компетенция отнесена к категории второстепенных и наживных. По этим причинам появились руководители авиакомпаний с медицинским и другим, но не авиационным, образованием. Дела у них идут не лучшим образом. Вскрытие экономики таких авиакомпаний указывает на многочисленные ее патологии, возникшие по причине неправильного образа экономической жизни авиакомпаний на рынке авиаперевозок. Расчеты, основанные на медицинских и иных знаниях, ведут к просчетам. К тому же, жажда заработать, не всегда сопровождается жаждой знаний, без которой утолить первую невозможно, но которая теперь является движущей силой российского «эффективного менеджерства», загнавшего российский воздушный транспорт на «африканский» путь развития , в котором ставка сделана не на внутренние, а на международные авиаперевозки.
Беспрерывные административные реформы государственного управления гражданской авиации в 90-е начале 2000-х годов привели к вымыванию мощной профессиональной прослойки в государственном аппарате. Ей на смену пришли чиновники, подобранные не по критериям компетентности и профессиональным знаниям в области авиации, а по признакам готовности к выражению личной преданности к своему руководству, глубокому почтению и выражению постоянного восхищения мудростью принимаемых руководством решений. При таком раскладе все система государственного управления в области гражданской авиации работает на статистику, на ее показатели. Статистический самогипноз создает иллюзии дико успешной работы системы государственного управления российским воздушным транспортом. Самая большая радость для системы - это показатели роста объема авиаперевозок, которые самым волшебным образом превращаются в «опережающие общемировые темпы перевозок», как недавно заявил об этом 6 ноября на заседании правительства министр М.Соколов, хотя российские авиаперевозки никак не доберутся до вершины успехов советской гражданской авиации, достигнутых в 1992 году. По планам могущей стратегии Минтранса дай бог это получится к 2030 году. Манипуляции со статистической отчетностью преподносятся как небывалые успехи гражданской авиации , как доказательств, что ее дела идут непрерывно в гору, Однако ошеломляющие российские перевозочные успехи никак не сходятся со статистикой ИКАО и ИАТА, из которой следует, что в мировом рейтинге перевозок Россия занимает очень и очень скромное место. На рынке международных авиаперевозок российские перевозчики обладают всего 1,5% . Кому верить? Острослов Дизраэли как-то сказал: «Есть три разновидности лжи: ложь, гнусная ложь и статистика».
Русская поговорка гласит: «Ума палата, а ключ потерян». В нашем случае научный ключ властью давно потерян. Вместо культа знаний, в коридорах власти царит культ некомпетентности. В 2006-2007 годах преподаватели РУДН прочитали молодым сотрудникам аппарата Минтранса курс « Транспортное право». По завершении чтений лекций министр И.Е. Левитин вручил слушателям свидетельства об окончании курсов, говорил о важности курсов для повышения правовой грамотности и культуры работников Минтранса, высказался за то, чтобы курсы проводились регулярно. На этой оптимистической ноте министра все и закончилось, несмотря на то, что с преподаванием «транспортного права» в стране обстоит крайне плохо и на государеву службу принимаются кадры, недостаточно образованные и сведущие в вопросах транспортного права, с деформированным правосознанием.
Продолжение Часть 3: Что делать? Типичный для России вопрос..