Однако авторитетные в мире авиации люди считают по-другому. Вот, например, мнение президента Международной ассоциации воздушного транспорта (ИАТА) Тони Тайлера: «Россия нуждается в приведении авиационного законодательства в соответствие с международными нормами». И мне кажется, что это мнение ближе к истине.
Так как проверять ИКАО будет именно государство, то в своей статье я остановлюсь, в основном, на том, что необходимо предпринять на государственном уровне для повышения безопасности полетов в РФ и успешного прохождения проверки ИКАО.
Напомню, что с 14 ноября 2013 года в международном сообществе применяется Приложение 19 «Управление безопасностью полетов» к Чикагской Конвенции о международной гражданской авиации, которое устанавливает обязанности государства по управлению безопасностью полетов.
В соответствие с ним в России, как члене ИКАО, должны быть выполнены следующие мероприятия:
1. Установлен подлежащий достижению Приемлемый уровень эффективности обеспечения безопасности полетов.
2. Разработана и внедрена «Государственная программа обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации РФ (ГПБП)» в целях достижения приемлемого уровня безопасности полетов.
3. Внедрена система управления безопасностью полетов всеми поставщиками авиационного обслуживания.
Это принципиально новый подход к вопросам безопасности в гражданской авиации, связанный с невозможностью регулирующим органом контролировать все принятые на сегодняшний день регламенты и стандарты. Так, например, в гражданской авиации РФ на сегодняшний день действует порядка 7 тысяч оставшихся с советских времен стандартов и правил. Еще около 14 тысяч — в авиационной промышленности! При такой ситуации всегда можно выявить нарушение требований. Как говорится, был бы специалист, а статья всегда найдется. Но к безопасности полетов такое положение дел отношения не имеет. Поэтому мир пошел по другому пути.
Ставится задача на уровне государства и поставщиков авиационного обслуживания в виде приемлемого уровня эффективности обеспечения безопасности его авиационной деятельности (обязательно в количественном выражении), принимается его система управления безопасностью авиационной деятельности и контролируется выполнение им заданных показателей.
Поэтому до проверки ИКАО в РФ предлагается определить:
1. Параметр, характеризующий эффективность обеспечения безопасности полетов.
2. Подлежащий достижению приемлемый уровень эффективности обеспечения безопасности полетов.
3. Политику и цели в области безопасности полетов.
В России при авиаперевозках в среднем в год погибает в шесть раз больше пассажиров, чем при авиаперевозках такого же количества пассажиров во всем мире! (в 2013 году — более чем в 10 раз).
Таким образом, в РФ целью в области обеспечения безопасности полетов может быть достижение в течение ближайших пяти лет уровня эффективности обеспечения безопасности полетов не ниже достигнутого в мире.
Для достижения указанной цели необходимо разработать и утвердить в Правительстве РФ соответствующую требованиям Приложения 19 Чикагской Конвенции новую ГПБП для достижения приемлемого уровня эффективности обеспечения безопасности полетов. При этом, эта программа должна иметь статус федеральной целевой программы с выделением ресурсов, необходимых для ее реализации.
Кроме этого, необходимо принять решение о назначении в Правительстве РФ должностного лица, ответственного за ГПБП (это уровень не ниже первого вице-премьера, так как он должен координировать и гражданскую авиацию, и авиационную промышленность). Также на этапе подготовки к проверке ИКАО необходимо внести в Положение о Минтрансе РФ ответственность за безопасность полетов в РФ, государственных программ по безопасности полетов.
Для устранения замечания ИКАО по результатам проверки в 2008 году о необходимости выполнения Приложения 8 к Чикагской Конвенции, Правительству РФ необходимо определить государство разработчика и производителя для воздушных судов советского производства, имеющих действующий сертификат соответствия, таких как Ил-76, Ил-476, Ту-154 (модификации Б и М), Ту-134, Ми-2, Ми-8 и др. (целесообразно определить Росавиацию). -Отсутствие государства разработчика и изготовителя для указанных типов воздушных судов может повлечь за собой запрет на их полеты в воздушном пространстве ряда государств и срыву участия эксплуатирующих их авиакомпаний в тендерах ООН.
Необходимо до проверки ИКАО привести в соответствие с Приложением 13 разделение органов по расследованию авиационных происшествий (АП) и инцидентов с органами обеспечения безопасности полетов.
Руководство по расследованию АП и инцидентов гласит: «Смысл «независимости» заключается в том, чтобы полномочный орган по расследованию был функционально независим, в частности, от национальных ведомств гражданской авиации, ответственных за летную годность, сертификацию, летную эксплуатацию, техническое обслуживание ВС, выдачу свидетельств, управление воздушным движением или эксплуатацию аэропортов и, в целом, от любой иной стороны, интересы которой могли бы входить в противоречия с задачами, возложенными на полномочный орган по расследованию».
В связи с этими рекомендациями необходимо:
1. Функции государства разработчика и изготовителя, а также сертификации типа и экземпляра всех ВС, как российских. так и зарубежных, возложить на Росавиацию.
2. Расследование инцидентов передать из Росавиации в Ространснадзор.
3. Вывести Ространснадзор из ведомственного подчинения Минтранса РФ.
Необходимо в ближайшее время активизировать работу по принятию, на основе разработанных ТК-034 «Воздушный транспорт» Росстандарта (председатель — Г.Н. Гипич), национальных стандартов «Система менеджмента безопасности авиационного комплекса поставщиков обслуживания», федеральных авиационных правил (ФАП) с включением требований к системам управления безопасностью полетов российских поставщиков обслуживания, включая разработчиков и производителей авиационной техники.
В рекомендациях ИКАО по итогам проверки в 2008 году было сказано о необходимости разработки механизма, обеспечивающего использование эксплуатантами в ходе обучения экипажей тренажеров, соответствующих конфигурации ВС эксплуатанта. Если бы это было выполнено, то, возможно, не было бы и катастрофы Ту-204 29 декабря 2012 г. в аэропорту Внуково, в которой погибло 5 человек. В отчете МАК по расследованию написано: «Способствующим фактором катастрофы явилось отсутствие в программах периодической подготовки членов экипажа отработки действий в ситуациях, связанных с несрабатыванием концевых выключателей основных опор шасси и, как следствие, с невыпуском интерцепторов и воздушных тормозов в ручном режиме. Технические возможности имеющихся тренажеров не позволяют отрабатывать данную ситуацию».
Таким образом, можно сделать вывод, что основной причиной данного АП и многих других, произошедших в РФ за последние 5 лет, являются организационные недостатки.
В распоряжении Правительства РФ от 06.05.2008 г. № 641-р «Об утверждении Государственной программы обеспечения безопасности полетов ВС гражданской авиации» поручалось Минтрансу РФ при реализации обязательств России, вытекающих из Конвенции о международной гражданской авиации, обеспечивать введение и единообразное применение на территории РФ требований в сфере безопасности полетов, предусмотренных стандартами и рекомендуемой практикой Международной организации гражданской авиации. К сожалению, и требования распоряжения Правительства РФ, и реализация Государственной программы на сегодняшний день провалены.
В соответствие с ГПБП планировалось в 2008 году разработать и утвердить требования к организации переподготовки лиц с высшим и средним специальным образованием в качестве пилотов. Должны были быть разработаны и внедрены современные тренажерные устройства имитации полета для тренировки членов экипажей, выполняющих полеты на ВС, в т.ч. для тренировки летного состава по выводу ВС транспортной категории из критических режимов полета.Также планировалось создание авиационного учебного центра специальной наземной и летной подготовки экипажей для действий в особых и -нестандартных случаях полета.
К сожалению, невыполнение ГПБП связано не только с отсутствием финансирования, но и по субъективным причинам. Так, например, один из чиновников Минтранса РФ заявил недавно о том, что они считают ненужным выполнять некоторые мероприятия ГПБП, в частности, связанные с подготовкой летного состава. Здесь может быть один комментарий: причины АП, которые имели место в России с 2008 года, в том числе на совести наших авиационных властей, не считающих нужным внедрять в РФ в полном объеме стандарты и рекомендации ИКАО, а также мероприятия, прописанные в ГПБП.
К сожалению, ежегодные АП никак не сказываются на авиационных властях РФ. Это и неудивительно, т.к. формально ни одно авиационное ведомство в России не отвечает за безопасность полетов в стране.
Последствия, к которым может привести игнорирование российскими авиационными властями требований Чикагской Конвенции, российского законодательства (ст. 24.1 «Обеспечение безопасности полетов гражданских воздушных судов») могут быть следующими:
1. Включение любой страной мира РФ в свой «черный список» с запретом выполнения российскими авиакомпаниями полетов в ее воздушном пространстве.
2. Запрет любой страной мира полетов в Россию.
3. Запрет любой страной мира, включая Россию, полетов воздушным судам российской разработки и производства в ее воздушном пространстве.
4. Отказ признания некоторыми странами российских пилотских свидетельств.
5. Отказ страховых компаний от выплат по страховым обязательствам в случае АП российским авиакомпаниям и другим поставщикам авиационного обслуживания, а также эксплуатантам российских ВС.
Быть может, кому-то покажется, что я нарисовал довольно мрачную перспективу в связи с предстоящей проверкой ИКАО. Однако стоит вспомнить ситуацию, которая имела место с полетами наших ВС за границу в 2000-х годах — тогда ЕС запретил полеты воздушных судов российского производства из-за превышения уровня шумов, ссылаясь на стандарты ИКАО.
Также отмечу, что применение стандартов Приложения 19 подпадает под действие ст. 37 «Принятие международных стандартов и процедур» и ст. 38 «Отклонения от международных стандартов и процедур» Чикагской Конвенции. В соответствии со ст. 37 каждое государство «обязуется сотрудничать в обеспечении максимально достижимой степени единообразия правил, стандартов, процедур и организации…». Формулировка обязательства обеспечивать единообразие в «максимально достижимой степени» допускает право каждого государства не выполнять стандарты ИКАО, если оно не в состоянии обеспечить их применение в своей национальной правовой системе по техническим, финансовым, экономическим, организационным и иным причинам. Таким образом, каждое государство вправе решать по своему усмотрению, что для него реально и на деле максимально достижимо в сфере единообразия правил и процедур.
Такой либеральный подход Чикагской Конвенции к вопросам единообразия часто вводит в заблуждение российских регуляторов. Нередко они не видят ничего страшного в том, что те или иные стандарты ИКАО не применяются в российской практике. Ст. 38 позволяет государству, считающему невыполнимым, чтобы его национальные правила и процедуры соответствовали международным стандартам, заявлять о расхождениях с ИКАО, т.е. уведомлять ИКАО, что его национальная практика отличается от стандартов ИКАО.
Применительно к Приложению 19 российскому регулятору стоит отказаться от искушения объяснять причины несоответствия своей национальной практики управления безопасностью полетов стандартам Приложения 19 и извещать об этом ИКАО. Неординарность стандартов этого приложения, цели и задачи, которые в нем поставлены — «помочь государствам в управлении рисками для безопасности полетов» — в условиях растущей сложности мировой авиатранспортной системы, ставят вопрос ребром: либо Россия полностью и добросовестно начнет применять стандарты Приложения 19, либо будет придерживаться преимущественно только своей сложившейся национальной практики.
Процесс формирования новых подходов и обеспечение безопасности международной аэронавигации и полетов начался в ИКАО еще в 1997 году, прежде чем он привел к принятию Приложения 19. За это время Россия мало что сделала для того, чтобы основательно переориентировать государственную систему управления безопасностью полетов на новый лад, и в настоящее время остро стоит вопрос о способности устаревшей государственной системы управлять процессом приобщения России к требованиям стандартов Приложения 19. Сейчас государственные решения в этой области принимаются регулятором без ведома и согласия авиационного бизнеса. Его голос и мнение чаще всего властью не воспринимается и игнорируется. Давно уже пора встроить в механизм государственной системы управления гражданской авиацией действующие общественные организации авиаторов так, как это практикуется в других странах. В результате качество государственных решений в области авиации не страдает изъянами и проблемами, чем часто грешат решения российских регуляторов, измеряющих практику по своим представлениям, часто несовместимым с реальной жизнью российской гражданской авиации.
Второй важный вопрос применения Приложения 19 — практическая имплементация его стандартов в российскую правовую систему в соответствии с п. 4 ст. 19 Конституции РФ, которая установила приоритет норм международного права над национальными правилами. Сравнительный анализ стандартов в Приложении 19 с законами и правилами, регулирующими государственную систему управления гражданской авиацией, показывает, что ее устройство и содержание весьма далеки от того, что установлено стандартами Приложения 19. Строго говоря, его стандарты диктуют кардинальный пересмотр действующей системы государственного управления гражданской авиацией с тем, чтобы она максимально соответствовала требованиям стандартов Приложения 19. Для разворота системы в его сторону недостаточно опираться исключительно на административный ресурс регулятора. К этому необходимо подключить научные ресурсы, общественные организации.
Очень хочется верить в то, что мы сможем мобилизоваться, подготовиться и успешно пройти предстоящую проверку ИКАО.
Опубликовано в журнале «Авиапанорама» №4-2014