В начале девяностых, вместо одного Министерства гражданской авиации (ГА) СССР, появилось сразу пять Федеральных органов, которые призваны были в той или иной степени заниматься ГА (Минтранс, Росавиация, Ространснадзор, Росаэронавигация, МАК). Однако, ни один из перечисленных органов не отвечает за состояние безопасности полетов (БП) в ГА. За государственную политику, сертификацию, надзор, расследование – да, за безопасность - никто. Ну не прописано ни у кого в положениях, определяемых постановлениями Правительства, этой ответственности. Получилось, что «у семи нянек дитя без глазу». Отчасти поэтому и состояние БП – в «свободном плаванье», как сработали, так и сработали. Доходы чиновников перечисленных структур не зависят от результатов их деятельности.
За разработку нормативных документов в области ГА отвечает Минтранс (Департамент государственной политики в области ГА). Сегодня уже всем очевидно, что с этой задачей он, к сожалению, не справился, хотя рвется взвалить на себя еще одну непосильную ношу – подготовку авиационного персонала. Должен констатировать, что у нас нет своей государственной системы документов, регламентирующих подготовку авиационных (летных) специалистов. Имеются отдельные документы и фрагменты подготовки, но не более того. Половина, из определенных еще в 2012 году Воздушным кодексом Федеральных авиационных правил, до настоящего времени отсутствуют, а те которые разработаны, введены в действие всего полтора - два года назад. В то же время нет гарантии, что Воздушным кодексом определен достаточный и исчерпывающий перечень необходимых нам документов.
В области подготовки летных специалистов существует две основные проблемы. Первая - по отдельным направлениям подготовки вообще нет документов, определяющих требования и правила на федеральном уровне. Например, нет Федеральных требований к программам подготовки авиационных специалистов, включая летный состав (ЛС), нет типовых программ подготовки, отсутствуют документы, определяющие «Порядок подготовки членов экипажа гражданского воздушного судна», «Требования к тренажерным устройствам и порядок их применения», нет целого ряда других документов. Более того, сам перечень авиационного персонала появился только в августе 2015 года. Уже восемь лет не обновлялись требования к членам летных экипажей (ФАП-147), хотя ICAO аналогичные требования (Приложение 1) обновляет каждые пять лет. Вторая проблема состоит в том, что, даже в имеющихся документах, отдельные вопросы «изложены» по-разному, например, правила выполнения визуальных полетов в ФАП-128 отличаются от изложения их же в ФАП-136.
Отсутствие требований к программам и типовых программ приводит к тому, что учебные центры, занимающиеся подготовкой ЛС, вынуждены каждый по своему пониманию и усмотрению готовить программы подготовки одних и тех же специалистов и представлять в полномочный орган на утверждение. А полномочный орган, в зависимости от настроения сотрудника и его квалификации, по нескольку раз возвращает эти программы под разными предлогами, формально ссылаясь на то, что требований нет или «он так считает». На самом же деле, чаще всего, сотрудник сам не знает, как необходимо изложить содержание и, не желая брать на себя ответственность, просто «отфутболивает» учебный центр. Некоторые программы так курсируют (или просто лежат в госоргане) более полугода. Но ведь работа центра не может остановиться, летный состав должен проходить подготовку, а авиакомпании летать и перевозить пассажиров. Но вот за это чиновники не отвечают.
Вертикально-ориентированная система нормативных документов, существовавшая в Советские времена, охватывала и регламентировала практически все виды деятельности. Принятая в начале девяностых годов концепция «горизонтального» документооборота и нормативных документов, когда каждая авиакомпания разрабатывала и принимала свои документы при отсутствии федеральных стандартов и требований, привела к тому, что за 25 лет в руководствах по производству полетов (РПП) авиакомпаний одни и те же вопросы начали излагаться по-разному. Создается впечатление, что авиакомпании работают в разных системах отсчета, где вообще нет общих правил. Отчасти поэтому мы иногда говорим об одном и том же и не понимаем друг друга.
Прошедшие два десятилетия показали, что принятое в начале девяностых решение было ошибочным, мы потеряли многое из того, что имели. Сейчас стало очевидным, что нельзя было разрушать существовавшую систему, не подготовив альтернативной замены. Но самое обидное даже не в том, что нас убедили своими руками ее разрушить, постоянно повторяя, что у нас все плохо, а то, что за четверть века мы так и не смогли создать новой системы или, по крайней мере, взять на вооружение существующую зарубежную модель.
В настоящее время Президентом поставлена задача к весне подготовить программу выхода из сложившегося экономического положения, которая бы обеспечила темпы роста валового национального продукта к 2020 году выше среднемировых. Так вот, если у нас реформированием системы авиационного образования занимается стоматолог, а рассмотрением и экспертизой программ подготовки летного состава – географ, мы с этой задачей не справимся.
Несколько конкретных примеров по нашей нормативной базе. В авиации существует понятие метеорологического минимума командира ВС. Для специалистов понятно, что это такое и насколько это важно для БП. Это те предельные метеорологические условия, в которых данному командиру (пилоту) разрешается выполнять полеты. В зависимости от опыта и квалификации командира всегда устанавливали различные градации метеорологических условий (в том числе и для визуальных полетов). Даже для самостоятельно летающих курсантов определены минимальные значения видимости, нижней границы облаков и ветер, при которых они могут выполнять самостоятельные полеты. А вот для командиров коммерческих самолетов, выполняющих полеты по правилам визуальных полетов, таких градаций не предусмотрено.
Существует мнение, что владелец бизнеса (или самолета) самостоятельно принимает решение какого пилота и в каких условиях к полетам допускать. При этом, сам владелец, как правило, авиационным специалистом не является. Таким образом, и опытнейший командир, налетавший тысячи часов и новичок, вылетающий в свой первый самостоятельный полет, окажутся в одних и тех же метеорологических условиях, к которым молодой командир может быть не готовым. То же самое касается и пилота-любителя (частного пилота), который вообще профессионалом не является, но может пилотировать самолет один, без второго пилота. Когда такое решение перекладывается на владельца бизнеса (или самолета), предполагается, что он рискует своим имуществом, поэтому он и определяет, разрешать командиру полеты в таких условиях или нет. Но на любом самолете всегда находятся люди, которые имуществом этого владельца самолета не являются, именно они оказываются заложниками ситуации. К сожалению, этого некоторые «специалисты» понять не хотят. Отдельные авиакомпании сами устанавливают такие градации минимума для командира, исходя из собственного опыта работы и сложившихся традиций. А как быть «частникам»? Известно огромное количество случаев, когда именно по этим причинам все заканчивалось трагически.
Воздушным кодексом (Ст.54 п3.) определено, что подготовка пилотов легких гражданских воздушных судов авиации общего назначения «может осуществляться в порядке индивидуальной подготовки у лица, имеющего соответствующую квалификационную отметку». Даже водителей частного автомобиля (в настоящее время) может готовить только сертифицированный учебный центр, имеющий для этого необходимую базу (площадки для вождения, тренажеры и т.д.), а частного пилота может готовить частник, т.е. приглашенный инструктор (на самолете владельца). Де-факто этот пункт Воздушного кодекса не работает (Росавиация требует подготовки в сертифицированном учебном центре), но де-юре пункт существует и его необходимо менять.
Минтрансом, из принятых в последние годы Федеральных правил (ФАП-285, ФАП-246, ФАП-289), исключены определения различных терминов. В результате в сознании специалистов (особенно на местах) возникла путаница. «Требования к членам экипажа ВС …» (ФАП-147) путают с РЕКОМЕНДАЦИЯМИ кадровым работникам, изложенными в «Едином квалификационном справочнике должностей …» (Приказ Минздравсоцразвития №32, 29.01.2009). Требования к членам экипажа, признанные во всем мире, никак не могут соотнести с разрабатываемыми в настоящее время профессиональными стандартами. Ни один специалист не смог мне ответить, чем разрабатываемые профстандарты будут отличаться от существующих требований и, чем в практической деятельности мы будем руководствоваться. Если перейдем на профстандарты, то будем летать только в пределах границ РФ. Если все оставим, так как есть, т.е. будем руководствоваться «Требованиями …», - тогда зачем эти стандарты разрабатывать? В нашем случае, применительно к специалисту, термины «Требования» и «Стандарты» - это синонимы.
Еще один пример. Пилот – это профессия, специальность или квалификация? Большая часть специалистов, которым я задавал этот вопрос, считают, что это профессия. Вероятно, поэтому и пытаются разработать профессиональные стандарты для данной специальности. Перечень профессий и специальностей СПО определен Приказом Минобрнауки №1199 от 29.10.2013. Профессии «Пилот» там нет.
Аналогично обстоят дела с профессиональным образованием, профессиональным обучением и периодической подготовкой ЛС. Мы, особо не задумываясь, используем эти выражения, часто имея ввиду одно и тоже – профессиональную подготовку ЛС. Однако, некоторые «специалисты» договорились до того, что авиакомпании уже не могут заниматься профессиональной подготовки своих экипажей в подразделениях, как это предусмотрено ФАП-128, не имея сертификата учебного центра. Прозвучали даже высказывания, что нам нужно менять Воздушный кодекс по тем вопросам, которые противоречат Закону об образовании. В настоящее время мы вынуждены ссылаться на требования Минобровских документов только потому, что не имеем своих, авиационных, и ссылаться нам больше не на что, а прокуратура спрашивает, на основании чего вы делаете так, а не иначе.
Поднял эту тему только с одной целью: нормативно правовой вакуум, образовавшийся сегодня, требует заполнения, необходимо восстановить собственную нормативно правовую базу, возродить систему подготовки авиационного персонала, где были бы четко прописаны не только формулировки, требования, процедуры, компетенции и контроль, но и конкретные учебные курсы, как это сделано, например, в Европе. Считаю первоочередной задачей - начать с терминов и определений, это систематизирует и мозги, и нашу работу. Затем выстроить, хотя бы на бумаге, нашу национальную систему подготовки авиационных специалистов (прежде всего ЛС). Тогда мы, по крайней мере, будем знать, каких компонентов системы у нас не хватает, что необходимо делать в первую очередь, что у нас имеется, но требует адаптации и взаимной «увязки» с другими элементами системы.
За разработку нормативных документов в области ГА отвечает Минтранс (Департамент государственной политики в области ГА). Сегодня уже всем очевидно, что с этой задачей он, к сожалению, не справился, хотя рвется взвалить на себя еще одну непосильную ношу – подготовку авиационного персонала. Должен констатировать, что у нас нет своей государственной системы документов, регламентирующих подготовку авиационных (летных) специалистов. Имеются отдельные документы и фрагменты подготовки, но не более того. Половина, из определенных еще в 2012 году Воздушным кодексом Федеральных авиационных правил, до настоящего времени отсутствуют, а те которые разработаны, введены в действие всего полтора - два года назад. В то же время нет гарантии, что Воздушным кодексом определен достаточный и исчерпывающий перечень необходимых нам документов.
В области подготовки летных специалистов существует две основные проблемы. Первая - по отдельным направлениям подготовки вообще нет документов, определяющих требования и правила на федеральном уровне. Например, нет Федеральных требований к программам подготовки авиационных специалистов, включая летный состав (ЛС), нет типовых программ подготовки, отсутствуют документы, определяющие «Порядок подготовки членов экипажа гражданского воздушного судна», «Требования к тренажерным устройствам и порядок их применения», нет целого ряда других документов. Более того, сам перечень авиационного персонала появился только в августе 2015 года. Уже восемь лет не обновлялись требования к членам летных экипажей (ФАП-147), хотя ICAO аналогичные требования (Приложение 1) обновляет каждые пять лет. Вторая проблема состоит в том, что, даже в имеющихся документах, отдельные вопросы «изложены» по-разному, например, правила выполнения визуальных полетов в ФАП-128 отличаются от изложения их же в ФАП-136.
Отсутствие требований к программам и типовых программ приводит к тому, что учебные центры, занимающиеся подготовкой ЛС, вынуждены каждый по своему пониманию и усмотрению готовить программы подготовки одних и тех же специалистов и представлять в полномочный орган на утверждение. А полномочный орган, в зависимости от настроения сотрудника и его квалификации, по нескольку раз возвращает эти программы под разными предлогами, формально ссылаясь на то, что требований нет или «он так считает». На самом же деле, чаще всего, сотрудник сам не знает, как необходимо изложить содержание и, не желая брать на себя ответственность, просто «отфутболивает» учебный центр. Некоторые программы так курсируют (или просто лежат в госоргане) более полугода. Но ведь работа центра не может остановиться, летный состав должен проходить подготовку, а авиакомпании летать и перевозить пассажиров. Но вот за это чиновники не отвечают.
Вертикально-ориентированная система нормативных документов, существовавшая в Советские времена, охватывала и регламентировала практически все виды деятельности. Принятая в начале девяностых годов концепция «горизонтального» документооборота и нормативных документов, когда каждая авиакомпания разрабатывала и принимала свои документы при отсутствии федеральных стандартов и требований, привела к тому, что за 25 лет в руководствах по производству полетов (РПП) авиакомпаний одни и те же вопросы начали излагаться по-разному. Создается впечатление, что авиакомпании работают в разных системах отсчета, где вообще нет общих правил. Отчасти поэтому мы иногда говорим об одном и том же и не понимаем друг друга.
Прошедшие два десятилетия показали, что принятое в начале девяностых решение было ошибочным, мы потеряли многое из того, что имели. Сейчас стало очевидным, что нельзя было разрушать существовавшую систему, не подготовив альтернативной замены. Но самое обидное даже не в том, что нас убедили своими руками ее разрушить, постоянно повторяя, что у нас все плохо, а то, что за четверть века мы так и не смогли создать новой системы или, по крайней мере, взять на вооружение существующую зарубежную модель.
В настоящее время Президентом поставлена задача к весне подготовить программу выхода из сложившегося экономического положения, которая бы обеспечила темпы роста валового национального продукта к 2020 году выше среднемировых. Так вот, если у нас реформированием системы авиационного образования занимается стоматолог, а рассмотрением и экспертизой программ подготовки летного состава – географ, мы с этой задачей не справимся.
Несколько конкретных примеров по нашей нормативной базе. В авиации существует понятие метеорологического минимума командира ВС. Для специалистов понятно, что это такое и насколько это важно для БП. Это те предельные метеорологические условия, в которых данному командиру (пилоту) разрешается выполнять полеты. В зависимости от опыта и квалификации командира всегда устанавливали различные градации метеорологических условий (в том числе и для визуальных полетов). Даже для самостоятельно летающих курсантов определены минимальные значения видимости, нижней границы облаков и ветер, при которых они могут выполнять самостоятельные полеты. А вот для командиров коммерческих самолетов, выполняющих полеты по правилам визуальных полетов, таких градаций не предусмотрено.
Существует мнение, что владелец бизнеса (или самолета) самостоятельно принимает решение какого пилота и в каких условиях к полетам допускать. При этом, сам владелец, как правило, авиационным специалистом не является. Таким образом, и опытнейший командир, налетавший тысячи часов и новичок, вылетающий в свой первый самостоятельный полет, окажутся в одних и тех же метеорологических условиях, к которым молодой командир может быть не готовым. То же самое касается и пилота-любителя (частного пилота), который вообще профессионалом не является, но может пилотировать самолет один, без второго пилота. Когда такое решение перекладывается на владельца бизнеса (или самолета), предполагается, что он рискует своим имуществом, поэтому он и определяет, разрешать командиру полеты в таких условиях или нет. Но на любом самолете всегда находятся люди, которые имуществом этого владельца самолета не являются, именно они оказываются заложниками ситуации. К сожалению, этого некоторые «специалисты» понять не хотят. Отдельные авиакомпании сами устанавливают такие градации минимума для командира, исходя из собственного опыта работы и сложившихся традиций. А как быть «частникам»? Известно огромное количество случаев, когда именно по этим причинам все заканчивалось трагически.
Воздушным кодексом (Ст.54 п3.) определено, что подготовка пилотов легких гражданских воздушных судов авиации общего назначения «может осуществляться в порядке индивидуальной подготовки у лица, имеющего соответствующую квалификационную отметку». Даже водителей частного автомобиля (в настоящее время) может готовить только сертифицированный учебный центр, имеющий для этого необходимую базу (площадки для вождения, тренажеры и т.д.), а частного пилота может готовить частник, т.е. приглашенный инструктор (на самолете владельца). Де-факто этот пункт Воздушного кодекса не работает (Росавиация требует подготовки в сертифицированном учебном центре), но де-юре пункт существует и его необходимо менять.
Минтрансом, из принятых в последние годы Федеральных правил (ФАП-285, ФАП-246, ФАП-289), исключены определения различных терминов. В результате в сознании специалистов (особенно на местах) возникла путаница. «Требования к членам экипажа ВС …» (ФАП-147) путают с РЕКОМЕНДАЦИЯМИ кадровым работникам, изложенными в «Едином квалификационном справочнике должностей …» (Приказ Минздравсоцразвития №32, 29.01.2009). Требования к членам экипажа, признанные во всем мире, никак не могут соотнести с разрабатываемыми в настоящее время профессиональными стандартами. Ни один специалист не смог мне ответить, чем разрабатываемые профстандарты будут отличаться от существующих требований и, чем в практической деятельности мы будем руководствоваться. Если перейдем на профстандарты, то будем летать только в пределах границ РФ. Если все оставим, так как есть, т.е. будем руководствоваться «Требованиями …», - тогда зачем эти стандарты разрабатывать? В нашем случае, применительно к специалисту, термины «Требования» и «Стандарты» - это синонимы.
Еще один пример. Пилот – это профессия, специальность или квалификация? Большая часть специалистов, которым я задавал этот вопрос, считают, что это профессия. Вероятно, поэтому и пытаются разработать профессиональные стандарты для данной специальности. Перечень профессий и специальностей СПО определен Приказом Минобрнауки №1199 от 29.10.2013. Профессии «Пилот» там нет.
Аналогично обстоят дела с профессиональным образованием, профессиональным обучением и периодической подготовкой ЛС. Мы, особо не задумываясь, используем эти выражения, часто имея ввиду одно и тоже – профессиональную подготовку ЛС. Однако, некоторые «специалисты» договорились до того, что авиакомпании уже не могут заниматься профессиональной подготовки своих экипажей в подразделениях, как это предусмотрено ФАП-128, не имея сертификата учебного центра. Прозвучали даже высказывания, что нам нужно менять Воздушный кодекс по тем вопросам, которые противоречат Закону об образовании. В настоящее время мы вынуждены ссылаться на требования Минобровских документов только потому, что не имеем своих, авиационных, и ссылаться нам больше не на что, а прокуратура спрашивает, на основании чего вы делаете так, а не иначе.
Поднял эту тему только с одной целью: нормативно правовой вакуум, образовавшийся сегодня, требует заполнения, необходимо восстановить собственную нормативно правовую базу, возродить систему подготовки авиационного персонала, где были бы четко прописаны не только формулировки, требования, процедуры, компетенции и контроль, но и конкретные учебные курсы, как это сделано, например, в Европе. Считаю первоочередной задачей - начать с терминов и определений, это систематизирует и мозги, и нашу работу. Затем выстроить, хотя бы на бумаге, нашу национальную систему подготовки авиационных специалистов (прежде всего ЛС). Тогда мы, по крайней мере, будем знать, каких компонентов системы у нас не хватает, что необходимо делать в первую очередь, что у нас имеется, но требует адаптации и взаимной «увязки» с другими элементами системы.