← Назад

Главная Безопасность Экспертное мнениеИКАО, безопасность полетов и конкурентоспособность российской авиации на мировом рынке

2 декабря 2019 года / Александр Книвель / Aviation EXplorer

Александр Книвель
Исполнительный директор Авиарегистра России, лауреат премии Правительства России в области науки и техники

Эксперт "Aviation EXplorer"

Заканчивался 1944 г. В Европе и Азии еще шли кровопролитные бои, но чувствовалось, что война подходит к концу. А с ее окончанием возобновятся мирная жизнь и разорванные или замороженные войной торговые и экономические связи, а, следовательно, и необходимость во внутренних и международных контактах. Самым же быстрым способом для их реализации является, естественно, авиация.

У ведущих авиационных держав, прежде всего, США, после окончания войны появились избыточные мощности на авиационных заводах, которые хорошо бы было перевести с военной продукции на производство гражданской авиационной техники. Дело в том, что, например, современная стоимость 1 кг боевого самолета составляет примерно 4000 $/кг, гражданского самолета – 2000 $/кг, а 1 кг автомобиля типа шестисотого «Мерседеса» – всего 100 $/кг. Тем более, как показывает практика, спад в торговле боевой авиатехники приходится на период роста торговли гражданской, и наоборот. Это позволяет авиапроизводителям маневрировать силами и ресурсами, что хорошо понимали руководители США, или, что точнее, их промышленные и банковские круги, определяющие политику США. 

Но, как показал послевоенный опыт еще первой мировой войны, далеко не всякие самолеты были удобны для воздушных перевозок. Бомбардировщики, переделанные в пассажирские самолеты, имели слишком узкий фюзеляж и могли брать на борт относительно небольшое число пассажиров. Кроме этого, такие самолеты не обладали большим ресурсом, а их мощные двигатели расходовали слишком много топлива. В результате стоимость авиабилетов была очень высока. К дороговизне воздушных путешествий примешивался и страх перед полетом, поэтому желающих воспользоваться услугами воздушного транспорта было не так много. Выяснилось также, что организация воздушных сообщений требует подготовительной работы. Нужно было создавать аэропорты и всю необходимую инфраструктуру. Для того, чтобы сделать авиаперевозки доходными и привлекательными для пассажиров, требовалось создание специальных пассажирских самолетов – более вместительных, надежных, комфортабельных, экономичных и, самое главное, более безопасных. 

Авиационные ученые и конструкторы путем, в основном, использования метода проб и ошибок установили, что конструкция самолета должна соответствовать определенным требованиям, следуя которым можно создать самолет достаточно безопасным в эксплуатации. США первыми поняли, что не следует каждый раз изобретать велосипед, а необходимо установить определенные стандарты с требованиями к летной годности воздушных судов (ВС), выполнение которых приводит к достижению приемлемому на данном этапе уровня технического развития безопасности полетов самолета. Поэтому еще в 1926 г. они разработали и ввели в действие первые нормы летной годности самолетов и систему их сертификации на соответствие этим требованиям. В результате полеты на самолетах, соответствующих принятым нормам летной годности, существенно повысили безопасность полетов в гражданской авиации США. 

В СССР шли подобным же путем, хотя и с некоторым отставанием. В 1937 г. ЦАГИ издает «Справочник авиаконструктора. Аэродинамика самолета. Том I»; в 1938 г. – «Гидромеханика гидросамолета. Том II», а в 1939 г. – «Прочность самолета. Том III». Фактически это были первые советские нормы летной годности, правда, как для гражданских, так и для военных самолетов. В 1940-1941 гг. издается уже фундаментальный многотомный труд по летной годности самолетов – «Руководство для конструкторов», составной частью которого являлись Нормы прочности самолетов. В 1943 г. он был переиздан и дополнен. Таким образом, хотя в СССР и не была создана система сертификации самолетов, аналогичная США, но имелись свои требования к летной годности самолетов и своя система установления соответствия этим требованиям.

Создание и поддержание самостоятельных норм летной годности ВС требует очень серьезного развития авиационной науки и техники, прежде всего, связанной с проектированием и конструированием ВС. Каждый пункт норм летной годности основан на том, что, если указанные в нем требования не выполняются, то появляется высокая вероятность авиационного происшествия при установленных для данного ВС ожидаемых условиях эксплуатации. Все эти требования к конструкции ВС на начальном этапе развития авиации черпались, главным образом, из расследования авиационных аварий и катастроф. Как мы сейчас сказали бы, это был, в основном, ретроактивный путь повышения безопасности полетов. Недаром в авиации установилось выражение: все нормы и правила написаны кровью. Однако, чтобы разобраться в причинах авиационных происшествий, сделать из них правильные выводы и оформить их в виде нормативных требований, позволяющих создавать более безопасные конструкции ВС, нужна развитая авиационная наука. Такая авиационная наука была в то время, да и теперь, только в небольшом числе стран. Но, к счастью, СССР входил в их число.

Однако этим проблемы международных авиаперевозок не исчерпывались. Если внутри одной страны действовали определенные законы и нормативные требования, единые для всех авиапредприятий, то при полетах в другие страны эти законы и требования могли кардинально меняться, что приводило к различным казусам при авиаперевозках. Иногда достаточно сложно разрешимых. Поэтому неплохо было бы свести их к некоторым общемировым, которыми пользовалась бы вся международная авиатранспортная система. Да и требования к безопасной конструкции ВС неплохо было бы установить на максимально возможном, на тот момент, техническом уровне. Это, кроме безопасности полетов ВС, обеспечило бы авиапрому США и конкурентные преимущества при продаже своих ВС на мировом рынке.

Попытки привести авиационное законодательство разных стран к единому знаменателю предпринимались практически с самого начала развития пассажирских перевозок воздушным транспортом. Сотрудничество между мировыми авиакомпаниями развивалось и в рамках IATA. Разрабатываются многие новые технические стандарты и правила коммерческого воздушного транспорта, в том числе техническая стандартизация кабин, предотвращение пожаров, требования к морским аэропортам, а также стандарты, регулирующие учет доходов и управление движением.

СССР, занятый своими внутренними делами по построению социализма в одной отдельно взятой стране, участия в этих мировых процессах не принимал, не боролся за завоевание мирового рынка авиаперевозок, обрекая себя на нахождение на обочине магистрального пути развития международного авиасообщения. 

Поступательное развитие гражданского воздушного транспорта было прервано Второй мировой войной 1939-1945 гг. Однако успехи, достигнутые в этот период, сыграли важную роль в становлении послевоенного мира гражданской авиации и создании ИКАО.

Советский Союз не принял приглашение участвовать в Конференции в Чикаго. Формальный повод – приглашение на Конференцию Португалии, воевавшей на стороне фашистской Германии. Хотя, думаю, главной причиной являлась боязнь, что капиталистическое окружение навяжет СССР свои правила игры, поскольку в Уставе ИКАО не предусматривается принятие решений консенсусом и отсутствует возможность применения одной страной права вето на решения Совета ИКАО, как это было записано в уставе ООН, который вступил в силу 24 октября 1945 г., а был подписан 26 июня 1945 г. представителями 50 государств. В 1947 г. было подписано соглашение между ООН и ИКАО, в котором признается статус ИКАО, как специализированного учреждения ООН, ответственного за принятие таких мер, которые могут быть уместны в соответствии с ее основным документом – Чикагской конвенцией. С этого момента ИКАО официально входит в состав ООН в качестве ее специализированной организации.

Чтобы не пришлось часто менять текст самой Конвенции, был выработан подход, когда Стандарты и Рекомендуемая практика ИКАО утверждаются, изменяются и вводятся в действие Советом ИКАО по особой процедуре, прописанной в Конвенции. На этом основании многие считают, что они не имеют такой же юридической силы и не обязательны для выполнения государствами, как сама Конвенция. Однако это совсем не так. В Конвенции в статьях 37 – 41 и 54 определена обязательность выполнения государствами-членами ИКАО ее Стандартов и Рекомендуемой практики. Если государство их не выполняет по каким-то причинам, то оно само обязано известить об этом ИКАО, а та – все другие государства – члены ИКАО. Последние же вольны в этом случае сами принимать решения допускать или нет ВС или авиакомпании этого государства в свое воздушное пространство. Недаром на официальном сайте ИКАО указывается, что положения Чикагской конвенции, Стандарты и Рекомендуемая практика устанавливают общие для всех государств обязанности и обязательства, которые определяют сферу ответственности государства в деятельности гражданской авиации, а также необходимые условия выполнения государством обязанностей и обязательств. 

Еще 13 апреля 1948 г. Совет ИКАО принял резолюцию, в которой обратил внимание Договаривающихся государств на желательность использования ими в своих национальных правилах, насколько это практически возможно, точной формулировки тех Стандартов ИКАО, которые носят нормативный характер, а также уведомления об отклонениях от Стандартов, в том числе о любых дополнительных национальных правилах, имеющих важное значение для безопасности и регулярности международной аэронавигации. Положения Приложений к Конвенции сформулированы по возможности таким образом, чтобы облегчить их включение, без существенных изменений текста, в национальное законодательство. Это очень важная резолюция для понимания того, как надо внедрять документы ИКАО в национальное законодательство, поскольку в России в последнее время превалирует такой подход, что, как высказался один чиновник в кулуарах заседания Авиационной коллегии Военно-промышленной комиссии Российской Федерации: «Нам ИКАО не указ, плевать нам на него пять раз». О том, как один раз мы уже это проделали, и что из этого получилось, я расскажу далее.

К сожалению, далеко не все государства добросовестно выполняют свои обязанности по информированию ИКАО о различиях своего воздушного законодательства со Стандартами и Рекомендуемой практикой ИКАО. Поэтому, на сессии Ассамблеи ИКАО 1998 г. было принято решение о проведения ИКАО проверок организации контроля в государствах за обеспечением безопасности полетов, начиная с января 1999 г. Затем их распространили на связанные с безопасностью полетов положения, содержащиеся во всех касающихся безопасности полетов Приложениях к Конвенции. Была разработана Универсальная программа проверок организации контроля за обеспечением безопасности полетов. По результатам этих проверок со стороны ИКАО одного из государств, другие принимают решение: разрешать ли авиакомпаниям и воздушным судам проверяемого государства летать в своем воздушном пространстве.

Впервые Стандарты и Рекомендуемая практика по летной годности ВС были приняты Советом ИКАО 1 марта 1949 г. в виде Приложения 8 «Летная годность воздушных судов». Цель Международных стандартов по летной годности состоит в определении предназначаемого для применения национальными компетентными органами минимального уровня летной годности, который составлял бы международную основу для признания государствами, согласно статье 33 Конвенции, удостоверений о годности к полетам иностранных ВС. Последнее по времени двенадцатое издание этого Приложения вышло в июле 2018 г., тогда как самые свежие Авиационные правила, часть 25 «Нормы летной годности самолетов транспортной категории» введены в России в действие приказом Минтранса России от 25 января 2016 г. № 13. Естественно, те изменения, которые имеются в редакции Приложения 8 от 2018 г., своего отражения в них не нашли. Применимость Стандартов указывается в разделах 1.1, 2.1, 3.1, 4.1 и 6.1 части II, разделе 1.1 частей IIIА, IIIB, IVА, IVB, VA, VB, VI и VII данного Приложения. Даты начала их применения установлены с учетом положений статьи 41 Конвенции. Однако Совет рекомендовал более ранние сроки применения Стандартов, насколько это практически возможно.

И уж тем более, в наших Авиационных правилах не учитываются подходы Doc 10111 «Руководство по внедрению и использованию кабинных электронных полетных планшетов. Издание первое, 2019».

Не лучше обстоят дела и со Стандартами ИКАО в области защиты окружающей среды от воздействия авиации. Введенные в действие приказом Минтранса России от 25 января 2016 г. № 13 Авиационные правила. Часть 34 «Охрана окружающей среды. Эмиссия загрязняющих веществ авиационными двигателями. Нормы и испытания» и Авиационные правила. Часть 36 «Сертификация воздушных судов по шуму на местности» не отражают последних требований ИКАО.

Дело в том, что за последнее время вышел ряд дополнительных Стандартов ИКАО в области охраны окружающей среды от воздействия авиации. 3 марта 2017 г. Совет ИКАО принял первое издание Стандартов и Рекомендуемой практики «Охрана окружающей среды. Эмиссия СО2 самолетов» (Том III Приложения 16 к Конвенции о международной гражданской авиации), которое применяется в отношении новых конструкций типов самолетов с 2020 г., а в отношении типов самолетов, уже находящихся в производстве, – с 2023 г.. На 2028 г. установлено прекращение производства не соответствующих ему ВС, означающее, что самолеты, находящиеся в производстве и не отвечающие требованиям этого Стандарта, уже не могут выпускаться, если их конструкция не будет изменена для обеспечения соответствия этому Стандарту.

Подходы к практической реализации этого стандарта изложены в документе ИКАО Doc 9501 «Техническое руководство по окружающей среде. Том III. Методики сертификации самолетов по эмиссии CO2, 1-ое издание, 2018». 22.10.2018 вступило в силу еще одно дополнение к Приложению 16 Охрана окружающей среды – Том IV «Система компенсации и сокращения выбросов углерода для международной авиации (CORSIA), издание 1, октябрь 2018 года». Том IV Приложения 16 содержит Стандарты и Рекомендуемую практику, касающиеся внедрения системы компенсации и сокращения выбросов углерода для международной авиации.

Все эти документы не нашли отражения в российской нормативной базе, и это очень настораживает. Трудно представить, как можно создать новый конкурентоспособный на мировом рынке самолет, если разрабатывать его на основе устаревших норм летной годности и требований к охране окружающей среды. Разве что, надеяться на чудо. 

Однажды Россия уже проигнорировала требования ИКАО по шуму самолетов и поплатилась за это запретом в 2001 г. выполнять международные полеты на самолетах, составлявших основной парк российской гражданской авиации: Ту-134, Ту-154, Ил-86 с их дальнейшим списанием из эксплуатации. Именно тогда их место, практически полностью, заняли Boeing и Airbus, на которых сегодня осуществляется львиная доля пассажирских авиаперевозок в России. От такого удара российский авиапром не может оправиться до сих пор.

С 2013 г., когда вступила в силу первая редакция Приложения 19 «Управление безопасностью полетов», так и не внесены в Воздушный кодекс России изменения, соответствующие этому приложению. С 7 ноября 2019 г. начнет применяться уже вторая редакция этого Приложения, а Россия так и не удосужилась привести в соответствие с Приложением 19 принятую еще до его выхода статью 24.1 Воздушного кодекса «Обеспечение безопасности полетов гражданских воздушных судов». 

А ведь всего то и надо принять закон из нескольких строчек, где изложить статью 24.1, на мой взгляд, можно в следующей редакции:

«Статья 24.1 «Управление безопасностью полетов»

1.    Управление безопасностью полетов и обеспечивающей ее авиационной деятельностью в гражданской авиации России осуществляется на основе 19 Приложения к Конвенции о международной гражданской авиации и рекомендуемой практики ИКАО (Документ 9859).
2.    Правительство Российской Федерации устанавливает приемлемый уровень безопасности полетов в России и назначает орган государственного управления, ответственный за его достижение и безопасность полетов.
3.    Правительство Российской Федерации утверждает, обеспечивает необходимым финансированием и раз в три года актуализирует Государственную программу безопасности полетов, направленную на реализацию приемлемого уровня безопасности полетов».

И вот эти три строчки наши законодатели не в состоянии внести в Воздушный кодекс России уже шесть лет.

Правда, дело несколько сдвинулось после того, как на слушаниях в Государственной Думе в 2019 г. на это обратил внимание Генеральный прокурор России, но пока и это не принесло результата. Наши законодатели все еще мучаются гамлетовским вопросом – вносить или не вносить?

Непонятна и позиция в этом вопросе Ространснадзора, который в соответствие со своим Положением обязан осуществлять контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации о гражданской авиации.

Поэтому Россия на сегодняшний день остается практически единственным государством – членом ИКАО, в которой отсутствует соответствующая требованиям ИКАО Государственная программа безопасности полетов. Невыполнение Россией, как государством, требований Стандартов ИКАО может вообще стать причиной устранения российских авиакомпаний с мирового рынка авиаперевозок, а авиапроизводителей – с мирового рынка продаж гражданской авиатехники. За примерами далеко ходить не надо. Об одном мы уже говорили, а, например, о «черных» списках Евросоюза хорошо знают многие государства СНГ.

Причиной же того, что россий-ское авиационное законодательство не соответствует Стандартам ИКАО, является отсутствие у нас соответствующего Стандартам ИКАО единого Ведомства гражданской авиации, ответственного и за нормотворчество, и за сертификацию объектов гражданской авиации, и за надзор за выполнением стандартов ИКАО, и за безопасность полетов в России. Как это сделано в странах – мировых лидеров в области безопасности полетов – КНР, ЕС и США. У нас же сейчас роль Ведомства гражданской авиации играют три различных органа государственного управления – Департамент государственной политики Минтранса России, Росавиация и подразделение Авианадзора в Ространснадзоре. И ни одно из них не отвечает за безопасность полетов в стране в целом. А, как известно, у семи нянек – дитя без глазу. 

В связи с этим, для повышения безопасности полетов в России необходимо, на мой взгляд, передать Росавиации, как органу, реализующему максимальное количество требований Стандартов ИКАО, и функции по нормотворчеству и по надзору за выполнением воздушного законодательства. Это позволило бы и разумно, с пользой для дела, а не для галочки, сократить численность служащих госаппарата в ходе его предстоящей оптимизации.

Говорят, это невозможно сделать, так как у нас в России – трехзвенная система государственного управления. Но тут уж надо выбирать, что нам дороже – эта трехзвенная система или безопасность полетов и жизни российских пассажиров.

Опубликовано в журнале "АвиаСоюз"

Александр Книвель


URL: http://www.aex.ru/docs/4/2019/12/2/2986/


Полная или частичная публикация материалов сайта возможна только с письменного разрешения редакции Aviation EXplorer.