Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации 4 апреля 2023 г. был принят в первом чтении Законопроект № 808041-7 «О внесении изменений в статью 24-1 Воздушного кодекса Российской Федерации» (об обеспечении безопасности полетов в гражданской авиации)[1] - далее законопроект.
Законопроект был внесен Депутатом Государственной Думы В.В. Гутеневым 8 октября 2019 г. и был поддержан Правительством Российской Федерации при его доработки с учетом замечаний[2]. Замечания Правительства носят концептуальный характер.
По существу законопроект наделяет Правительство Российской Федерации полномочиями по изданию с программы по безопасности полетов в гражданской авиации, программы по авиационной безопасности в гражданской авиации и программы по упрощению формальностей при международных воздушных перевозках, а также расширяет круг лиц которые обязаны разработать и внедрить систему управления безопасностью полетов.
При этом никаких норм в отношении содержания указанных программ не устанавливается. Фактически утверждаются названия на титульных листах.
В части наделения Правительства Российской Федерации полномочиями по изданию указанных программ.
1. Программа по безопасности полетов в гражданской авиации.
В документах Международной организации гражданской авиации (ИКАО), первую очередь, в Приложении 19[3], предусмотрено: «Государства принимают и осуществляют ГосПБП, соответствующую масштабам и сложности системы гражданской авиации данного государства, но могут и делегировать функции …» (пункт 3.1 Приложения 19).
Вероятно, авторы законопроекта под понятием «Программа по безопасности полетов в гражданской авиации» имели ввиду именно Государственную программу по безопасности полетов (ГосПБП) в понимании ИКАО.
Термин «ГосПБП» определен в Приложении 19 «Государственная программа по безопасности полетов (ГосПБП). Единый комплекс правил и видов деятельности, нацеленных на повышение безопасности полетов.». Примечанием 1 главы 3 указанного приложения установлено, что критические элементы государственной системы контроля за обеспечением безопасности полетов представляют собой основу ГосПБП.
В соответствии с преамбулой Воздушного кодекса Российской Федерации государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации направлено в том числе и на обеспечение безопасности полетов воздушных судов.
Таким образом именно Воздушный кодекс и изданные в соответствии с ним нормативный правовые акты устанавливают правила, направленные на обеспечение безопасности полетов. Фактически воздушное законодательство, включая Воздушный кодекс Российской Федерации, является частью ГосПБП, устанавливающей нормы, нацеленные на повышение безопасности полетов. Кроме этого, к частям ГосПБП можно отнести законодательство в области контрольно-надзорной деятельности, акты, устанавливающие полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия авиационной администрации, а также устанавливающих порядок осуществления указанных полномочий.
С учетом отсутствия у Правительства Российской Федерации полномочий по принятию и утверждению федеральных законов представляется невозможным наделить его полномочиями по утверждению ГосПБП.
2. Программа по авиационной безопасности в гражданской авиации.
Необходимость принятия национальной программы безопасности гражданской авиации определена в пункте 3.1.1 Приложения 17[4] - «Каждое Договаривающееся государство принимает в письменном виде и осуществляет национальную программу безопасности гражданской авиации для защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства посредством применения правил, практики и процедур, учитывающих аспекты безопасности, регулярности и эффективности полетов».
Указанная программа имеет статус, подобный описанному выше для ГосПБП и не может утверждаться Правительством Российской Федерации по аналогичным причинам.
Кроме того, в Руководстве по безопасности для защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства (Doc 8973 ИКАО), на которое ссылается Приложение 17, необходимо принятие еще ряда национальных программ, направленных на обеспечение защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства.
В связи с принятием Федерального закона от 3 апреля 2023 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О транспортной безопасности» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» защита гражданской авиации от актов незаконного вмешательства осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о транспортной безопасности (подпункт «б» пункта 2 статьи 2), что делает невозможным регулирование принятия программ в области авиационной безопасности в Воздушном кодексе Российской Федерации.
Это необходимо делать в Федеральном законе от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ "О транспортной безопасности" и изданных в соответствии с ним нормативных правовых актах.
3. Программа по упрощению формальностей при международных воздушных перевозках.
Понятия «упрощения формальностей при международных воздушных перевозках» в Воздушном кодексе Российской Федерации и актах более высокого уровня не установлено.
Фактически в законопроекте устанавливается наименование обложки некого документа, не конкретизируя область регулирования, что дает неограниченные полномочия.
Вероятно разработчики законопроекта имели ввиду национальную программу по упрощению формальностей, необходимость создания которой определено в пункте 8.17 Приложения 9[5] - «Каждое Договаривающееся государство разрабатывает национальную программу по упрощению формальностей при воздушных перевозках, основанную на требованиях к упрощению формальностей, содержащихся в Конвенции и Приложении 9 к ней».
Указанная программа имеет статус, подобный описанному выше для ГосПБП и не может утверждаться Правительством Российской Федерации.
Кроме того, Приложение 9 устанавливает международные стандарты в части упрощенного доступа в контролируемые зоны аэропортов, пресечения государственной границы, прохождения таможенного оформления, фитосанитарного контроля и множества других областей, регулирование в которых осуществляется вне рамок воздушного законодательства, устанавливать нормы в сфере упрощения формальностей в рамках Воздушного кодекса Российской Федерации представляется невозможным.
Для создания такой программы представляется необходимым провести анализ реализации международных стандартов и рекомендуемой практики Приложения 9 в законодательстве Российской Федерации и внести необходимые изменения в различные нормативные правовые акты.
2. О расширении круга лиц которые обязаны разработать и внедрить систему управления безопасностью полетов
Проектируемая норма пункта 2 статьи 24.1 предусматривает существенное расширение круга лиц, которые обязаны разработать и внедрить систему управления безопасностью полетов вводя новые обязательные требования.
Пункт 1 статьи 6 247-ФЗ[6] предусматривает: «Необходимыми условиями установления обязательных требований являются наличие риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, на устранение которого направлено установление обязательных требований, и возможность и достаточность установления обязательных требований в качестве мер защиты охраняемых законом ценностей.».
Кроме того пункт 4 указанной статьи требует, что при установлении обязательных требований оцениваются наличие и эффективность применения альтернативных мер по недопущению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.
Однако в пояснительной записке отсутствуют данные об оценке рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, на устранение которого направлено установление обязательных требований, возможности и достаточности установления обязательных требований в качестве мер защиты охраняемых законом ценностей.
Предлагаемых круг лиц значительно превышает круг лиц, предусмотренный Международными стандартами и рекомендуемой практикой ИКАО и применяемый в практике регулирования ведущих авиационных держав и представляется избыточным.
Предлагается оставить пункт 2 статьи 24.1 в действующей редакции.
Предложения
Концептуально идея законопроекта, изложенная в пояснительной записке заслуживает поддержки. В гражданской авиации Российской Федерации уровень безопасности полетов находится на очень невысоком уровне, степень соответствия государственной системы управления безопасностью полетов гражданских воздушных судов заметно отстает от других стран с развитой гражданской авиацией.
С момента принятия действующего текста статьи 24.1 (2012 год) произошли существенные изменения в Международных стандартах и рекомендуемой практике ИКАО в области управления безопасностью полетов, что требует совершенствования государственной системы управления безопасностью полетов гражданских воздушных судов (по существу ГосПБП, но более корректно изложенной на русском языке).
Так, необходимо реализовать в статье 24.1 следующие нормы:
1. Определить должностное лицо, ответственное за эффективность реализации государственной системы управления безопасностью полетов гражданских воздушных судов в соответствии с международными стандартами Международной организации гражданской авиации;
2. Установить полномочия Правительства Российской Федерации останавливать целевые уровни безопасности полетов для различных видов деятельности в области гражданской авиации, критерии оценки эффективности реализации Государственной системы управления безопасностью полетов гражданских воздушных судов;
3. Возложить на Правительство Российской Федерации полномочия по:
утверждению плана совершенствования Государственной системы управления безопасностью полетов гражданских воздушных судов в соответствии с международными стандартами Международной организации гражданской авиации;
ежегодного пересмотра указанного плана по результатам оценки эффективности реализации Государственной системы управления безопасностью полетов гражданских воздушных судов в Российской Федерации;
координации проведения самооценки указанной системы в рамках Универсальной программы проверок организации контроля за обеспечением безопасности полетов ИКАО;
4. Установить недопустимость использования результатов расследования авиационных событий в уголовном и административном производстве, что реализует междугородные стандарты Приложения 18 и Приложения 13;
5. Возложить на Министерство транспорта Российской Федерации функции по оценке рисков безопасности полетов и принятие мер по их снижению, включая координацию деятельности подведомственных службы и агентства;
6. Исправить техническую ошибку в пункте 3 статьи 24.1, заменив слова «осуществляет сбор и анализ данных о факторах опасности и риска, создающих угрозу безопасности полетов гражданских воздушных судов» словами «осуществляет сбор и анализ данных о факторах опасности и определяет риски, создающие угрозу безопасности полетов гражданских воздушных судов», так как риски определяются исходя из анализа факторов опасности с учетом тяжести их последствий и вероятности их проявления.
Реализация в обсуждаемом законопроекте предложенных норм создаст законодательные основы для повышения уровня безопасности полетов гражданской авиации и конкурентоспособности российских авиаперевозчиков.
[1] https://sozd.duma.gov.ru/bill/808041-7
[2] https://sozd.duma.gov.ru/download/91F8F64C-1219-43BC-9187-E6CAC69A36CD
[3] Приложение 19 «Управление безопасностью полетов» к Конвенции о международной гражданской авиации
[4] Приложение 17 «Безопасность» к Конвенции о международной гражданской авиации
[5] Приложение 9 «Упрощение формальностей» к Конвенции о международной гражданской авиации
[6] Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации"