Фрагмент стенограммы заседания Правительства РФ

 

Д.Медведев: Уважаемые коллеги! У нас сегодня заседание Президиума Правительства. Мы не столь часто его собираем, но сегодня по содержанию повестки дня это вполне логично. Прежде чем мы перейдём к обсуждению повестки, несколько слов о недавней трагедии в Казани. Вы знаете, что у нас на уровне Правительства создана комиссия, Министр транспорта её возглавил. Основные задачи – это ликвидация последствий катастрофы, оказание помощи пострадавшим, семьям погибших.

 

М.Соколов: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Как мы все знаем, 17 ноября в аэропорту Казани в 19.23 по московскому времени при выполнении рейса Москва (Домодедово) – Казань произошла катастрофа самолёта Boeing 737-500 авиакомпании «Татарстан». В результате авиакатастрофы погибло 50 человек, в том числе 6 членов экипажа и 44 пассажира, в числе погибших было 2 иностранных гражданина – гражданки Украины и Великобритании.

 

На земле ущерб третьим лицам и объектам в результате катастрофы самолёта не был нанесён. В тот же день, Дмитрий Анатольевич, по Вашему поручению были образованы Правительственная комиссия в целях оказания помощи семьям погибших, а также техническая комиссия Межгосударственного авиационного комитета по расследованию причин катастрофы. В связи с авиационным происшествием аэропорт города Казани был закрыт с 19.30 17 ноября до 16.15 18 ноября, и часть запланированных рейсов выполнялась из аэропорта Бегишево с доставкой пассажиров автотранспортом. В настоящее время аэропорт работает в штатном режиме.

 

На месте катастрофы найдены бортовые средства объективного контроля – как параметрический, так и речевой самописцы. МАК проводит расшифровку и анализ записей. По предварительным результатам расшифровки бортового параметрического самописца установлено, что при уходе на второй круг с набором высоты до 700 м произошла потеря скорости полёта самолёта с последующим переводом его в пикирование, и угол пикирования был минус 75 градусов.

 

Самолёт столкнулся с землёй со скоростью более 450 км/ч практически вертикально. На данный момент информации об отказах систем и агрегатов самолёта, его двигателей не выявлено. Детальные причины авиационного происшествия устанавливаются комиссией Межгосударственного авиационного комитета в установленном порядке.

 

Для ликвидации последствий данной катастрофы было задействовано в целом более 1200 человек, более 150 единиц техники. Дезактивации территории на месте катастрофы не потребовалось. На вчерашний день в 16.00 все работы, в том числе Следственным комитетом, были завершены. Ночью все следы катастрофы были убраны, территория спланирована, наведена полная чистота. Фрагменты самолёта складированы на территории аэродрома на 38-й стоянке, закрыты крупной техникой, монтируется в настоящее время временный ангар.

 

Родственники погибших – сегодня, может быть, завтра будет организовано их посещение места трагедии. Со всеми родственниками, в том числе и гражданки Великобритании, установлен контакт. Генетический материал собран практически у всех родственников. На сегодняшний день в соответствии с законодательством уже осуществляются страховые выплаты. Все пассажиры были застрахованы в открытом акционерном обществе «Страховая компания "СОГАЗ"». Страховая сумма составляет 2 млн рублей. Дополнительно предусмотрена выплата 25 тыс. рублей в качестве компенсации расходов на погребение. Также Республикой Татарстан было принято решение о дополнительных выплатах в размере 1 млн рублей на каждого пострадавшего. На сегодняшний день два человека уже получили эти выплаты, семь получат ещё сегодня, то есть они пошли досрочно, так сказать, в развитие существующего порядка до полной идентификации останков погибших.

 

Что касается останков, на сегодняшний день Следственным комитетом собрано более 800 фрагментов. Количество, наверное, будет ещё увеличено. В лаборатории МВД Республики Татарстан находится 188 останков, 100 – в министерстве здравоохранения, в Москву переправлено для более тонких экспертиз 400. В настоящий момент два тела выдано, пять тел готовится к выдаче.

 

Таким образом, хочу констатировать, что все задействованные в таких случаях службы работали в полной координации, было активное содействие со стороны Правительства Республики Татарстан. И в настоящий момент Правительственная комиссия оказывает содействие Межгосударственному авиационному комитету и Следственному комитету по организации их работы. Работа комиссии продолжается до выполнения всех тех задач, о которых я говорил.

 

Д.Медведев: По итогам работы технической комиссии МАК и следственных структур я жду от вас предложений по оптимизации работы перевозчиков в нашей стране, работы с экипажами, а также других предложений, связанных с тем, каким образом осуществлять управление воздушным транспортом.

 

М.Соколов: Есть, Дмитрий Анатольевич, такой доклад будет подготовлен.

 

Д.Медведев: Теперь переходим к повестке дня Президиума. Мы сегодня встретились для того, чтобы обсудить вопросы развития конкурентной среды, что, безусловно, очень важно, это один из приоритетов нашей деятельности. Занимаемся мы им постоянно в рамках документов, которые являются для нас руководящими, – это и указы Президента, и Основные направления деятельности Правительства. Почти год назад утверждена специальная «дорожная карта» Национальной предпринимательской инициативы, посвящённая развитию конкуренции и совершенствованию антимонопольной политики.

 

Первоочередное внимание – тем отраслям, которые затрагивают интересы большинства людей, а это, понятно, как раз то, что касается качества жизни, здоровья и безопасности. Сегодня мы будем говорить о ситуации на рынке лекарственных препаратов и авиаперевозок. Рассчитываю, что и Министр транспорта, и Министр здравоохранения представят доклады о том, как идёт выполнение «дорожной карты», с предложениями. Естественно, мы послушаем и соображения Федеральной антимонопольной службы.

 

Д.Медвевев: «Сектор, который сегодня слабо открыт для конкуренции, почти закрыт, можно считать, – это наземное обслуживание в аэропортах. Важно, чтобы появлялись альтернативные операторы, занимались обработкой багажа, организацией бортового питания, обслуживанием бизнес-авиации».

 

Рынок авиаперевозок остаётся сложным, и дело не только, к сожалению, в тех трагедиях, о которых мы только что говорили, а в целом в структуре этого рынка. В особенности внутренние авиалинии – здесь на долю 10 авиакомпаний приходится значительное число авиатрафика, что, может быть, само по себе не критично, но вопрос в пропорциях. А вот с тем, что касается наземного обслуживания, – почти в половине аэропортов федерального значения оно выполняется одним оператором, что, наверное, вызывает как минимум вопросы.

 

Чему нужно уделить внимание? Конечно, административным барьерам и созданию условий для разумного увеличения числа участников рынка, включая и независимых поставщиков, и, с определёнными оговорками, перевозчиков. Почему с определёнными оговорками? Потому что вообще-то количество перевозчиков воздушных у нас значительное. Сколько их, Максим Юрьевич?

 

М.Соколов: 122.

 

Д.Медведев: 122. Но мы прекрасно понимаем, что, если серьёзно разбираться, 85–90% этих перевозчиков – это слабые перевозчики по своей материальной базе, финансовым возможностям, и, вполне вероятно, что есть проблемы с экипажами. Поэтому наша задача – развивая конкуренцию, всё-таки помогать развиваться самим перевозчикам, включая возможное укрупнение этих перевозчиков там, где это необходимо. Но это не должно идти в ущерб самой конкуренции, о которой мы сегодня говорим.

 

Очень важно создавать новые региональные (здесь действительно это полезно было бы) и низкотарифные компании. Первые две – региональная компания «Аврора» (я недавно участвовал в презентации этой компании, это дочернее общество «Аэрофлота» у нас) и бюджетная компания «Добролёт» (то, что связано с бюджетными перевозками, низкобюджетными перевозками) – скоро начнут работать на нашем рынке. О конкретных направлениях развития региональных перевозок мы говорили на Дальнем Востоке во время других совещаний, которые я проводил, поэтому специально останавливаться не буду.

 

Сектор, который, как я уже сказал, сегодня слабо открыт для конкуренции, почти закрыт, можно считать, – это наземное обслуживание в аэропортах. Важно, чтобы появлялись альтернативные операторы, занимались обработкой багажа, организацией бортового питания, обслуживанием бизнес-авиации. И в конечном счёте должен быть обеспечен недискриминационный доступ участников к услугам инфраструктурных монополий. Примеры простые: присутствие нескольких, например, топливозаправочных компаний – обычная практика работы крупнейших аэропортов мира, но у нас ситуация другая, как правило.

 

Нельзя забывать ещё один важный момент: надёжная аэронавигация, качественный сервис технический, квалификация экипажей – это, безусловно, безопасность полётов и та сфера, где псевдоэкономия просто недопустима. Поэтому это лучшее конкурентное преимущество для любой авиакомпании.

 

В отношении региональных, местных перевозок я уже сказал. Очевидно, что нужно формировать маршрутную сеть в обход столичного авиаузла, об этом сказано также немало, за счёт увеличения международных рейсов из российских регионов. Ситуацию, когда три четверти пассажиропотока огромной страны проходит через Москву, вряд ли можно считать нормальной, это абсолютно ненормальная ситуация. Хотя сдвиги в этом направлении тоже уже есть. Ещё раз повторю, по региональной авиации я совещание неоднократно проводил, работа там ведётся.

 

М.Соколов: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Вашему вниманию представляется доклад о состоянии конкуренции на рынке авиаперевозок. Хочу сразу отметить, что с 2009 года наши пассажирские авиаперевозки развиваются устойчивыми темпами, существенно (в три раза) опережая мировые – где-то 15% каждый год, и вообще авиаперевозки являются одним из самых конкурентных бизнесов как на мировом, так и на внутренних рынках. Жёсткая конкуренция на международных, внутренних линиях, с одной стороны, а также монопольная среда, о чём Вы, Дмитрий Анатольевич, говорили, с другой стороны, предопределяют низкую норму рентабельности бизнеса авиаперевозок. По 2013 году средний данный показатель составляет 1,6%. В принципе это хороший результат, потому что совсем недавно ещё отрасль системно демонстрировала убытки. За прошедшие девять месяцев 2013 года объём перевозок пассажиров вырос на 14% к аналогичному периоду 2012 года. По прогнозам на 2013 год ожидается, что он составит у российских авиакомпаний около 83 млн пассажиров, а в целом в аэропортах Российской Федерации будет обслужено более 100 млн пассажиров.

 

В соответствии с мировой практикой рост ВВП на 1% обеспечивает рост перевозок в среднем на 2–3%. При этом в Российской Федерации при росте ВВП, скажем, на 1% мы видим, что авиаперевозки растут практически на 10%, что говорит в целом об эффективности принимаемых Правительством мер. Во многом данные результаты стали возможны благодаря принятым мерам по обеспечению развития конкуренции в сфере перевозок, среди которых снятие с 2007 года всех административных барьеров доступа на рынке внутренних воздушных перевозок, разделение предприятий, осуществляющих аэропортовую и перевозочную деятельность, и обеспечение доступа к услугам субъектов естественных монополий в аэропортах, а также меры по сдерживанию тарифов на услуги субъектов естественных монополий.

 

М.Соколов: «С 2009 года наши пассажирские авиаперевозки развиваются устойчивыми темпами, существенно (в три раза) опережая мировые – где-то 15% каждый год».

 

На долю 10 крупных наших перевозчиков действительно приходится практически 75% объёма всех перевозок пассажиров на внутренних воздушных линиях, и основной объём этих перевозок осуществляется через Московский авиационный узел – тоже 75%. Всего на внутренних линиях перевезено 35,5 млн пассажиров, из которых по маршрутам, которые исключают связи с аэропортами Москвы, перевезено всего 7,5 млн пассажиров в прошлом году, и темпы на данном сегменте начиная с 2000 года были в среднем 3–4% в год. В этом году мы ожидаем, что благодаря принятым мерам темпы составят уже около 16,5% и этот поток вырастет до 8,5 млн пассажиров.

 

На конкурентные маршруты, обслуживаемые не одним-двумя, а тремя и более перевозчиками, приходится четыре пятых объёма всех перевозок. Доля таких перевозок стабильно увеличивается в общем объёме и возросла с 2007 года с 73% до 85% в 2012 году. Это в основном магистральные маршруты, которые обеспечивают связь с крупными административными центрами (не только Москвой) – Санкт-Петербургом, Новосибирском, другими, и это позитивно отражается на тарифах авиакомпаний, которые значительно ниже в сравнении с тарифами на маршрутах, где перевозка осуществляется одним или двумя перевозчиками. Так, например, по информации ФАС, стоимость прямого перелёта в обе стороны по направлению Москва – Новосибирск, где присутствуют шесть перевозчиков, существенно ниже (и это видно на соответствующем слайде №5), чем на сопоставимых по расстоянию направлениях Москва – Новокузнецк или Москва – Кемерово, где, соответственно, присутствует всего лишь по три перевозчика.

 

Как уже отмечалось, региональные местные перевозки составляют не более четверти в совокупном объёме авиатранспортной работы и (мы говорили об этом на совещаниях под Вашим председательством) средний тариф экономического класса на внутренних линиях составляет сегодня, к сожалению, 23 тыс. рублей туда и обратно, что соответствует примерно 90% от среднемесячной заработной платы. В США стоимость регионального перелёта составляет примерно 5–10% от среднемесячной заработной платы, и это, конечно, говорит о неразвитости этого сегмента и отсутствия там достаточной конкуренции на данный момент. При этом коэффициент авиационной подвижности у нас также в 3–4 раза ниже, чем в Евросоюзе или США.

 

Д.Медведев: Коэффициент, мы с вами уже выясняли, определяется количеством полётов, договоров воздушной перевозки… Перевозок, скажем, на одного жителя страны в год.

 

М. Соколов: На одного жителя страны в год, да, именно так. У нас он – примерно 0,6, в Евросоюзе – 1,6 и в США – более 2,5.

 

На начальном этапе освоения внутренних региональных маршрутов перевозчикам зачастую необходимо использовать небольшие воздушные суда, поскольку применение судов малой вместимости позволяет им обеспечить бóльшую загрузку, а если использовать большие воздушные суда, они практически будут возить воздух. И в этой связи на данных направлениях необходима государственная поддержка, все её меры мы детально обсудили на совещаниях у Вас. И эта мера связана именно с поддержкой рейсов. Это новелла этого и следующего годов, а не фактически перевезённых пассажиров, как это было ранее. И именно этот принцип реализуется в рамках действующих уже программ государственной поддержки региональной авиации.

 

Как справедливо было отмечено, вопросы развития конкуренции также особенно актуальны применительно к рынкам аэропортовых услуг. Более чем в 43% аэропортов федерального значения весь комплекс аэропортовых услуг выполняется одним лицом – главным оператором аэропорта. Однако в соответствии с международной практикой оказание целого комплекса услуг по наземному обслуживанию может и должно осуществляться в условиях конкуренции.

 

В целях защиты интересов потребителей ещё на рубеже 2009–2010 годов Правительством были утверждены разработанные ФАС совместно с Минтрансом правила доступа к услугам в аэропортах, которыми определены равные условия оказания услуг потребителям, а также приоритетность оказания услуг, стандарты раскрытия информации и ряд других моментов. Этот документ как раз и обеспечивал условия для деятельности в аэропортах альтернативных операторов и условия для развития конкуренции. Благодаря применению этой практики, правил обеспечения доступа в течение последних 2,5 лет произошло существенное улучшение ситуации в аэропортах. Формируется конкурентная среда, в отдельных сегментах мы уже видим количество компаний по наземному обслуживанию – от двух до даже семи операторов. Альтернативные операторы приходят в такие сферы, как инженерно-авиационное обеспечение, техническое обслуживание воздушных судов, клининг, экипировка воздушных судов, услуги по обеспечению бортовым питанием, обработке багажа, грузов, почты (особенно в последнее время динамика в этом направлении идёт), обслуживанию деловой авиации и услуги по авиатопливообеспечению.

 

М.Соколов: «По результатам первого полугодия 2013 года объём реализации на бирже авиационного керосина составил почти 1 млн т, это превышает на 25% объём его реализации за предыдущий период и составляет уже почти пятую часть от общего производства авиационного керосина в Российской Федерации».

 

Несколько слов по авиатопливу. Оно продолжает оставаться основной статьёй расходов авиакомпании, практически треть занимает в расходах. И в этой связи и Минтранс, и ФАС, и Минэнерго, ФСТ в течение последних лет осуществляют непрерывный мониторинг всех индикаторов рынка нефтепродуктов, в том числе отпускных цен нефтеперерабатывающих заводов.

 

Сформирована нормативно-правовая база, направленная на развитие биржевой торговли, формирование рыночных цен на биржевых торгах. Принятые меры позволили в основном создать коммерческую инфраструктуру рынка нефти и нефтепродуктов, также особенное развитие в последнее время получила биржевая торговля, так сказать, наличным топливом и регистрация фактических небиржевых сделок.

 

По результатам первого полугодия 2013 года объём реализации на бирже авиационного керосина составил почти 1 млн т, это превышает на 25% объём его реализации за предыдущий период и составляет уже почти пятую часть от общего производства авиационного керосина в Российской Федерации. Всего потребление авиационного керосина в прошлом году составило 7,5 млн т (чуть больше). В общем-то все участники рынка отмечают стабилизацию роста цен на авиационный керосин в этом году. Если в прошлом году цена выросла более чем на 9%, то за 10 месяцев 2013 года рост составил всего лишь 2,5%, что ниже, чем инфляция. Основным документом, определяющим наш дальнейший план действий по развитию конкуренции в сфере авиаперевозок, является «дорожная карта». Всего предусмотрено…

 

Д.Медведев: Если вернуться к керосину… Если я правильно понимаю, у нас по пальцам можно пересчитать аэропорты, где несколько поставщиков топлива?

 

М.Соколов: В соответствии с нормативной базой у нас принято решение, что каждый аэропорт с объёмом пассажиров более 1 млн в год должен иметь два ТЗК. Таких аэропортов сегодня у нас 18, по итогам 2013 года мы выйдем, наверное, на 20, может быть, даже на 21.

 

Д.Медведев: Там реально есть два и более поставщика, то есть мы это контролируем?

 

М.Соколов: Да, мы это контролируем, и там это развивается. Ну, скажем так, не во всех 21 на данный момент есть два топливно-заправочных комплекса…

 

Д.Медведев: Вот я об этом и говорю.

 

М.Соколов: Да, но работа в этом направлении ведётся. В тех аэропортах, в которых пассажиропоток более 5 млн пассажиров, таких у нас в стране четыре аэропорта, там должно быть три альтернативных, ну, вернее, два альтернативных, то есть всего три компании, заправляющих топливом.

 

Д.Медведев: Понятно.

 

М.Соколов: «Дорожной картой» предусмотрен ряд мероприятий. Это как раз введение требований о наличии в крупных аэропортах двух и более поставщиков услуг по отдельным видам наземного обслуживания (про авиатопливо мы уже доложили). Введение в Российской Федерации практики невозвратных тарифов – это тоже предусмотрено нашей «дорожной картой». В настоящий момент законопроект подготовлен, прошёл все необходимые согласования и находится на заключении в ГПУ. Снятие ограничений на использование иностранных граждан в качестве командиров воздушных судов – тоже была длительная дискуссия, мы вышли на окончательное решение. В настоящий момент документ также находится в Администрации Президента, в ГПУ, и мы ожидаем, что в начале декабря, в первой декаде рассмотрим в Правительстве, на заседании законопроектной комиссии и на нашем заседании. Также предоставление авиакомпании возможности отказаться от включения в тариф услуг по предоставлению напитков и питания в полёте, а также обеспечение возможности исключения из тарифа на воздушную перевозку расходов, связанных с перевозкой багажа, при его отсутствии. Сегодня обязательная норма, которая в любом случае оплачивается пассажирами и входит в тариф, составляет 10 кг.

 

Д.Медведев: Представители некоторых перевозчиков мне говорили о том, что для развития низкобюджетных перевозок очень важно, чтобы в законе была установлена возможность расторжения договора перевозки без возврата стоимости билета, что на самом деле у нас является недопустимым по действующим правилам воздушного законодательства и вообще транспортного законодательства, где отказ от перевозки влечёт, как правило, возвращение или всей, или части провозной платы. Считается, что для таких перелётов это очень важно, потому что часть иностранных компаний работает именно по таким принципам. Тоже нужно на это обратить внимание. Надеюсь, что и вы подумаете об этом, и антимонопольная служба. Я пока не предрешаю никаких идей. Просто хотел бы, чтобы вы этим позанимались.

 

М.Соколов: Есть, Дмитрий Анатольевич. В рамках нашей деятельности этот вопрос уже находится в так называемой продвинутой стадии, рассмотрен в том числе и в Правительстве в формате различных совещаний.

 

Также важнейшим вопросом развития конкуренции на рынке международных перевозок является либерализация межправительственных соглашений о воздушном сообщении в части снятия ограничений по числу перевозчиков, установленных маршрутов, частот и зачастую тарифов, которые также установлены межправсоглашениями. Минтрансом проводится системная работа с авиационными властями, и мы уже достигли с рядом стран решений о снятии ограничений по эксплуатации авиалиний. Это изображено на слайде 8 и имеет в качестве характерного примера маршрут Москва – Одесса – снижение тарифа практически в несколько раз. В результате были достигнуты договорённости не только с украинскими авиационными властями – там у нас действует практически режим открытого неба. С Молдавии сняты все ограничения на договорных маршрутах, кроме линии Москва – Кишинёв, где мы планируем отменить начиная с зимнего сезона 2014–2015 года. С Республики Беларусь снято ограничение по количеству назначенных авиаперевозчиков, за исключением маршрута Москва – Минск. Также ведётся активная работа по либерализации с другими странами: сняты ограничения на чартерные полёты в Болгарию, Кипр, договорились о введении второго авиаперевозчика. С Грецией увеличено количество назначенных перевозчиков и частота полётов. Характерный, очень яркий пример во Владивостоке, где сняты ограничения тоже по количеству назначенных авиапредприятий между пунктами Республики Корея и Владивостоком. Также, если говорить о Европе, то увеличено количество авиапредприятий на линиях Москва – Рим, Москва – Милан и Москва – Париж до двух с каждой страной.

 

К сожалению, достаточно архаичными, я бы так сказал, остаются отношения с некоторыми нашими коллегами по СНГ. Мы сталкиваемся с отказом в либерализации воздушного сообщения с Казахстаном, Республикой Узбекистан, Таджикистаном, Туркменией. Системно ставим вопрос на межправкомиссиях, на двухсторонних, многосторонних встречах, но пока вопрос сильного продвижения в этом направлении не имеет.

 

В качестве примера исполнения требований по безопасности, потому что это также имеет особую актуальность в вопросах соответствия наших авиаперевозчиков повышенным стандартам и требованиям безопасности полётов, можно привести стандарт Международной ассоциации воздушного транспорта (IATA) по безопасности полётов, этот стандарт называется IOSA, соответствие которому является обязательным условием вхождения авиакомпаний в Международный альянс авиаперевозчиков, что также увеличивает их позиции конкурентоспособности. Сегодня стандарты IOSA внедрены в 18 наших российских авиакомпаниях. Кстати, в том числе в авиакомпании «Татарстан» такой стандарт был внедрён этим летом.

 

Российское воздушное законодательство и государственная система управления безопасностью полётов постоянно совершенствуются со стандартами ИКАО (Международная организация гражданской авиации), и буквально в этом году были приняты два федеральных закона, которые реализуют данные международные стандарты ИКАО в части обеспечения государственного контроля квалификации персонала, его подготовки, а также стандарты, устанавливающие требования именно к государственной системе управления безопасностью полётов гражданских воздушных судов. И хочу отметить, что в этом случае развитие конкуренции не противоречит целям обеспечения безопасности полётов, несмотря на то, что это, естественно, требует бóльших финансовых затрат, поскольку высокие стандарты безопасности являются обязательным условием конкурентоспособности авиакомпаний и на российском, и, тем более, на международном рынках.

 

Таким образом, Дмитрий Анатольевич, хочу констатировать, что последовательные меры по формированию конкурентного рынка авиаперевозок с обязательным обеспечением высокого уровня безопасности сегодня уже, на данный момент, позволяют нам достичь целевых показателей «дорожной карты» в части развития конкуренции в сфере гражданской авиации. Спасибо. Доклад закончен.

 

Д.Медведев: Спасибо.