Нормативно-правовая база гражданской авиации. Итоги и критический анализ правовой работы ФСВТ (ФАС) России

        После принятия Воздушного кодекса Российской Федерации федеральными государственными органами законодательной и исполнительной власти приняты важнейшие правовые документы в области гражданской авиации. В 1998 году принят Федеральный закон "О государственном регулировании развития авиации", введены в действие 21 постановление и 16 распоряжений Правительства Российской Федерации по вопросам гражданской авиации. Правительством была утверждена Концепция реструктуризации и реформирования гражданской авиации Российской Федерации, приняты постановления "О лицензировании деятельности в области гражданской авиации" (от 24.01.98 № 85), "О федеральных правилах использования воздушного пространства и федеральных авиационных правилах" (от 27.03.98 № 360), "Об утверждении Правил расследования авиационных происшествий с гражданскими воздушными судами в Российской Федерации" (от 18.06.98 № 609) и ряд других.

        В мае 1997 года было принято постановление коллегии Федеральной авиационной службы России "О мерах по созданию нормативно-правовой базы деятельности гражданской авиации в связи с принятием Федерального закона "Воздушный кодекс Российской Федерации".

        Было определено, что ключевой задачей для ГА в области нормотворчества, актуальной и сегодня, является развитие положений Воздушного кодекса. Фактически заново формируется система правового регулирования деятельности гражданской авиации. Несмотря на проделанную большую работу в этой области, мы находимся в начале трудного пути.

        Наибольшее количество проблем накопилось в области разработки такого важного вида нормативно-правовых актов, как федеральные авиационные правила (ФАП), которые являются важнейшими структурными элементами воздушного законодательства.

        Разработка федеральных авиационных правил пока еще не носит системного характера. За три года разработано и прошло регистрацию в Минюсте России всего лишь 14 ФАП.

        Не разработана научно обоснованная структура федеральных авиационных правил, не приняты такие основополагающие федеральные авиационные правила, как "Термины и определения" и "Процедуры разработки федеральных авиационных правил", без которых крайне затруднена целенаправленная работа по выстраиванию системы воздушного законодательства. Почему такое случилось? Есть определенное несовершенство в формировании и разработке Плана научно-исследовательских работ в области создания законодательной базы по обеспечению устойчивой работы воздушного транспорта. Законодательно-правовое управление должно играть более активную роль в этом вопросе. Ощущается недостаток материальных ресурсов. Разработка серьезного законодательства требует значительных материальных затрат.

        Недостаточно эффективное использование организационных и материальных ресурсов является причиной и того, что наши ведомственные нормативные акты - приказы и распоряжения ФСВТ России - нельзя в полной мере признать основой правового регулирования деятельности в области гражданской авиации.

        Из общего количества (более 1300) изданных в 1997- 1999 годах приказов и распоряжений ФСВТ (ФАС) России лишь 30% составляют приказы и распоряжения по сертификации, лицензированию и регистрации, являющиеся главным инструментом государственного регулирования.

        В существующих правовых актах в области гражданской авиации (с учетом действующих актов МГА СССР) имеются значительные недостатки и противоречия. Многие действующие в отрасли наставления, руководства, правила, инструкции устарели и во многом не соответствуют Воздушному кодексу. Требуется большая работа по систематизации нашего воздушного законодательства.

        У нас еще не создана необходимая система правовой информации.

        Важной основой нормативно-правовой базы гражданской авиации являются нормы международного права, в разработке которых ФСВТ России принимает непосредственное участие.

        В мае 1999 года состоялась Международная конференция по воздушному праву, на которой была принята Монреальская конвенция для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок.

        Для развития нашего законодательства имеет также большое значение начавшаяся в 1999 году работа над Конвенцией о международных имущественных правах на подвижное оборудование. Это в последующем даст достаточно четкую национальную систему регистрации прав на воздушные суда.

        Предстоит большая работа по совершенствованию международно-правовой основы деятельности гражданской авиации в части разработки предложений по внесению изменений и дополнений в национальное законодательство, комментариев по применению в национальной практике ратифицированных международно-правовых актов и т. д.

        В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации, нормы международных договоров являются частью национальной правовой системы, решение правовых задач международно-правового характера должно находиться в компетенции Законодательно-правового управления (ЗПУ). Однако активности со стороны управления в этом вопросе проявляется недостаточно.

        Для более эффективного решения задач в области разработки необходимых международных нормативно-правовых актов требуется координация ЗПУ и УМС ФСВТ России.

        Скоординированные действия этих двух управлений должны способствовать повышению эффективности мер как по укреплению позиций российских авиаперевозчиков на международной арене, так и по защите российского рынка авиаперевозок с целью сохранения ведущей роли отечественных авиапредприятий.

        Нам предстоит большая работа по реализации принятых законов, постановлений Правительства.

        Постановлением Правительства № 1131 (29.09.98.) было утверждено Положение о правах и ответственности государственных инспекторов Федеральной авиационной службы России по осуществлению государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации, реализация которого является одной из важнейших задач ФСВТ России, тем более что в конце 1999 года получено необходимое законодательное подкрепление принятым Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных нарушениях" (от 30.12.99 №224-ФЗ).

        В 1999 году был принят также и Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в статью 52 Воздушного кодекса", которым был введен запрет на забастовки со стороны авиадиспетчеров. На этом вопросе следует остановиться особо.

        В 1997-1998 годах систему ОВД постоянно лихорадила хроническая угроза забастовок со стороны авиадиспетчеров, что мешало руководству сосредоточить усилия на решении неотложных организационных, технических и социальных вопросов. Для обеспечения принятия этого Закона была проведена большая работа Правительством, Федеральной службой, смежными ведомствами. Работа над этим законопроектом и приобретенный опыт дают основание для выводов, что в самой неблагоприятной ситуации можно добиться положительного результата при соблюдении следующих необходимых условий: четкая цель и точно сформулированные задачи для ее достижения; аргументированная правовая позиция на основе тщательного анализа отечественного и зарубежного законодательства в этой области; скоординированные действия руководства Федеральной службы и функциональных управлений; поддержка со стороны заинтересованных министерств и ведомств.

        Из вышеизложенного следует вывод: за прошедший период после принятия Воздушного кодекса в гражданской авиации был выполнен значительный объем работы, связанный с разработкой и реализацией нормативных актов всех уровней, начиная с международно-правовых документов многостороннего и двустороннего характера, а также приказов и распоряжений ФСВТ (ФАС) России.

        Вместе с тем накопились недостатки, которые не дают нам работать так эффективно, как того требуют возложенные на нас задачи специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области гражданской авиации. Теперь важно выработать реальную программу действий, которая бы определила направления развития нормативно-правовой базы гражданской авиации и совершенствования правовой работы Федеральной службы воздушного транспорта России. Немаловажную роль в формировании нормативно-правовой базы отрасли сыграло принятие отраслевой программы "Система информационно-правового и юридического обеспечения деятельности гражданской авиации". Создан Центр информационно-аналитического и правового обеспечения ФАС (ФСВТ) России.

        Центр является некоммерческой организацией, его деятельность полностью прозрачна для Наблюдательного совета, в состав которого входят 13 начальников управлений ФСВТ России.

        В условиях существующего ограниченного бюджетного финансирования Центр информационно-аналитического и правового обеспечения ФСВТ России как федеральное государственное учреждение может и должен стать нашим важным ресурсом.

        Задачи по совершенствованию нормативно-правовой базы гражданской авиации и правовой работы ФСВТ России

        Для кардинального перелома в развитии нормативно-правовой базы гражданской авиации и совершенствовании правовой работы необходимо четко сформулировать задачи ФСВТ России и ее территориальных органов в правовой сфере на ближайший период и использовать все имеющиеся возможности для их реализации. Это сводится к следующему:

        Планирование

        Поступившие от управлений центрального аппарата и территориальных органов ФСВТ России предложения (поступило около 200) являются основой для разработки Комплексного плана правовой работы ФСВТ России. Необходимо только найти эффективную форму этого планирования и определить ответственность руководителей за реализацию планов правовой работы.

        Информационные технологии и их использование

        Сегодня разработка и использование современных информационных технологий - ключ к совершенствованию нормативно-правового обеспечения отрасли при соблюдении следующих правил: автоматизация эффективных операций умножает их эффективность; автоматизация неэффективных операций умножает их неэффективность. Необходимы создание системы управления федеральными информационными ресурсами ФСВТ России, организация банков и баз данных правовой информации при обеспечении в приоритетном порядке ведения реестров нормативных правовых актов, предусмотренных действующим законодательством.

        Для более эффективного использования информационных технологий в ближайшее время Законодательно-правовое управление приступит к реализации тех соглашений, которые заключены с Федеральным агентством правительственной связи и информации, Минюстом России. Мы крайне заинтересованы в том, чтобы наладить эффективный обмен информацией с Государственной Думой, Советом Федерации, Высшим Арбитражным Судом РФ.

        Опора на внутренние ресурсы отрасли гражданской авиации

        Вопрос о ресурсах является ключевым для любой программы, ибо хорошо известно, что если средств хватает только на один завод, а начинаешь строить два, то в результате - не построишь ни одного.

        Для привлечения необходимых материальных ресурсов организаций гражданской авиации нужно добиться того, чтобы решение этих задач однозначно и определенно приводило к созданию благоприятных правовых, экономических и организационных условий деятельности всех юридических и физических лиц в области гражданской авиации.

        В этом случае совершенствование нормативно-правовой базы и правовой работы будет действительно общим делом.