Правительство России своим постановлением от 9 сентября 1999 г. №1024 одобрило "Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации". Такого рода документ ожидался давно, и тот факт, что он родился в стенах кабинета, возглавлявшегося нынешним Президентом, вселяет надежду в реализуемость того, что в нем записано. По сути, это первая серьезная попытка осмыслить и упорядочить ситуацию во взаимоотношениях различных форм собственности и управления ее, сложившуюся в экономике страны после завершения первого этапа массовой приватизации. Эта неупорядоченность ощущается во всех крупных российских аэропортах и особенно контрастно в ключевом фрагменте российской авиатранспортной системы - московском авиаузле. Поэтому мы решили вынести на суд читателей представление авторов публикуемого ниже материала о том, как, по их мнению, преломляются идеи правительственной Концепции на московскую почву. Учитывая актуальность обсуждаемой проблемы, редакция газеты рассчитывает на отклики наших читателей и наиболее интересные планирует опубликовать.

        Настоящая Концепция определяет основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственным имуществом аэропортового комплекса московского авиатранспортного узла (МАУ).

        Предметом рассмотрения Концепции является имущественный комплекс в границах аэропортов федерального значения в административных пунктах Быково, Внуково, Домодедово и Шереметьево, расположенных на территории Москвы и Московской области.

        Концепция разработана в соответствии с идеологией и принципами "Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации", одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. №1024.

        1. Предпосылки для разработки Концепции

        1.1. Неудовлетворенность ролью МАУ в стимулировании развития экономики России и Московского региона и не соответствующее его потенциалу место в мировой системе воздушных перевозок.

        1.2. Необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, московских аэропортов, препятствующих развитию МАУ.

        Несмотря на исключительно выгодное геополитическое положение Москвы на Евразийском континенте, она играет скромную роль в мировой системе авиатранспортных перевозок. По итогам деятельности за последние девять лет ни один из московских аэропортов не попал в число 50 крупнейших аэропортов мира ни по числу обслуженных пассажиров, ни по количеству обработанных грузов. Московские аэропорты выполняют сегодня относительно скромные функции, обеспечивая полностью лишь упавший спрос на авиаперевозки местных пассажиров и грузов, снижая свою роль в обслуживании транзитных трасс: дальнее зарубежье - Россия - страны СНГ и практически полностью уступив обслуживание межконтинентальных воздушных трасс: Северная Америка - Европа - Тихоокеанский регион, Юго-Восточная Азия европейским транзитным авиаузлам Лондона, Парижа, Франкфурта, Амстердама в Европе; Гонконга, Сингапура, Токио и Сеула в Юго-Восточной Азии.

        Жесткая и успешная конкурентная борьба этих авиаузлов за транзитных авиапассажиров и грузы этих трасс лишает Россию одного из важнейших стимуляторов развития ее экономики. На постсоветском пространстве все более заметную роль в уводе из МАУ транзитных пассажиров играют аэропорты Киева и Ташкента.

        Такая ситуация явилась следствием игнорирования важности ориентации МАУ на обслуживание наиболее выгодных для аэропортов любой страны транзитных пассажиров и грузов межконтинентальных и межрегиональных авиатрасс.

        Резкое ослабление государственного контроля и регулирования за использованием государственного имущества в аэропортах после начавшихся в них в 1992 г. преобразований привело к тому, что часть имущества, не подлежащего приватизации, оказалась фактически отчужденной из госсобственности, а оставшееся в государственной собственности далеко не всегда используется в интересах развития МАУ.

        2. Цель разработки Концепции

        Настоящая Концепция разработана в соответствии с целями, задачами и принципами управления государственным имуществом, которые изложены в одобренной Правительством РФ Концепции (правительственной Концепции). В то же время применительно к объекту рассмотрения (аэропортам МАУ) формулировка цели настоящей Концепции нуждается в конкретизации, отражающей отраслевые особенности аэропорта и как имущественного комплекса, и как хозяйствующего субъекта. Эти особенности заключаются в следующем:

        - Аэропорт является единым технологическим комплексом, предназначенным для наземного обслуживания пассажиров, грузов и перевозящих их воздушных судов. В технологический процесс этого обслуживания вовлечено все имущество аэропорта, как не подлежащее, так и подлежащее приватизации и уже приватизированное. Поэтому при выборе путей управления частью его имущества следует исходить из условия необходимости обеспечить управляемость аэропорта в целом.

        - Аэропорт является коммерческим предприятием, главной целью которого является получение прибыли при условии соблюдения отраслевых стандартов безопасности. Формирование грамотной коммерческой политики аэропорта возможно только при комплексном подходе к управлению всем его имущественным комплексом.

        - Прибыльность аэропорта определяется количеством прошедших через него пассажиров, грузов и количеством обслуженных взлетов-посадок воздушных судов, что опять же определяется количеством пассажиров и грузов. По оценкам западных экспертов, аэропорт становится прибыльным при объеме перевозок через него свыше 500 тыс. грузопассажиров (100 кг груза приравнивается к одному пассажиру, и это число суммируется с количеством пассажиров).

        С учетом изложенного целью разработки настоящей Концепции является: Обоснование выбора механизма управления государственным имуществом московских аэропортов, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для роста суммарного количества обслуженных в них пассажиров и обработанных грузов.

        3. Особенности MAУ

        3.1. Московский авиатранспортный узел включает в себя самое большое в мире количество коммерческих аэропортов федерального значения и самое низкое количество используемых одновременно взлетно-посадочных полос, приходящихся на один аэропорт (5 ВПП на 4 аэропорта).

        Аэропорт в Шереметьево имеет две параллельные ВПП, но близкое их расположение (280 м) исключает возможность их одновременного использования по соображениям безопасности.

        Аэропорт во Внуково имеет две скрещивающиеся ВПП, что также исключает их одновременное использование.

        Аэропорт в Быково имеет одну ВПП, которая может использоваться только в дневное время, потому что в зоне ее зашумления находятся жилые кварталы поселка Быково.

        Аэропорт в Домодедово имеет две полноценные параллельные ВПП и единственный из московских аэропортов имеет легко осваиваемые резервные площади для строительства новых ВПП.

        3.2. Аэропорты в Шереметьево и во Внуково расположены на земле, находящейся под юрисдикцией Москвы; аэропорты в Домодедово и Быково расположены на земле Московской области.

        3.3. Все московские аэропорты выступают сегодня как автономные хозяйствующие субъекты, выполняют все виды перевозочной деятельности в условиях конкуренции друг с другом. Деятельность их никто не координирует, и поэтому зачастую они становятся полем реализации взаимоисключающих интересов, далеких от государственных.

        3.4. Перевозочные мощности аэропортов распределены неравномерно. Если в Шереметьево пропускная способность пассажирского терминала исчерпана, то терминалы во Внуково и Быково при сегодняшнем спросе не загружены. Самый большой объем грузовых перевозок проходит через аэропорт в Домодедово, в то время как самый развитой грузовой комплекс находится в Шереметьево.

        3.5. Приватизация аэропортов проведена по схеме, не имеющей аналогов в мировой практике. Суть ее в том, что весь имущественный комплекс был разделен на две части: подлежащую и не подлежащую приватизации. Имущественный комплекс аэродрома в аэропорту был отнесен к имуществу, не подлежащему приватизации. Наиболее капиталоемкими объектами в приватизированной части имущества стали пассажирский и грузовой терминалы.

        Земельные отношения в аэропортах не урегулированы.

        Имущество аэродромов в аэропортах используется созданными в них ОАО, ЗАО, ГУП фактически бесконтрольно. Эта ситуация отражает частный случай общероссийской неурегулированности взаимоотношений различных форм собственности и управления ею, возникшей после завершения первого этапа массовой приватизации.

        3.6. Бессистемное реформирование московских аэропортов привело к формированию в каждом из них специфической организационно-правовой ситуации.

        На базе подлежащего приватизации имущества в Шереметьево создано ОАО "Международный аэропорт Шереметьево" со 100% сохранением его акций в федеральной собственности.

        В ОАО "Аэропорт Внуково", созданного на базе такого же имущества, в государственной собственности закреплено 25,5% акций, а 35,37% акций выставлены на продажу, то есть тоже пока находятся в государственной собственности.

        В имущественном комплексе аэропортов в Домодедово и Быково проведены преобразования, лишившие государство права собственности на часть их имущества, подлежащего приватизации. В Домодедово под процедуру банкротства подведено созданное на базе этого имущества ОАО "Аэросервис Домодедово", в котором государству принадлежит 51% акций. Это ОАО было создано в процессе приватизации государственного предприятия "Домодедовское производственное объединение" (Распоряжение Правительства РФ от 31 октября 1996 г. №1636-р). Сегодня весь имущественный комплекс пассажирского и грузового терминалов в аэропорту переходит в частные руки. Полностью в частных руках оказался и аэровокзал в Быково. Это означает, что постановление Правительства РФ от 17 июля 1998 г. №784, утвердившее "Перечень акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, закрепленные в федеральной собственности акции которых не подлежат досрочной продаже", выполняется только в части, относящейся к аэропортам в Шереметьево и Внуково.

        Не подлежащее приватизации имущество аэропорта в Домодедово (имущественный комплекс летного поля), находящегося де-юре в государственной собственности, сдан в аренду на 75 лет частной компании, входящей в холдинговую группу компании "Ист-Лайн". В западной трактовке, в отличие от российской, сдача государственного имущества в аренду частной компании рассматривается как одна из форм приватизации.

        Приходится констатировать, что в результате несовершенства российского законодательства и невнимания органов государственного управления к последствиям принимаемых ими решений весь имущественный комплекс самого перспективного российского аэропорта оказался де-факто в частных руках. Поскольку этому же холдингу принадлежит и базирующаяся в аэропорту авиакомпания "Ист-Лайн", нужно признать, что тем самым проигнорирована и идеология, изложенная в документе под названием "Основные принципы разделения авиационного предприятия на самостоятельные авиакомпанию и аэропорт, а также выделения подразделений, связанных с обеспечением единой системы управления воздушным движением, в государственную службу", утвержденном Минтрансом РФ и Госкомимуществом России 20.06.94. Эта идеология (недопущение монопольного положения авиакомпании в аэропорту) послужила основным аргументом в пользу принятия решения о разделении в процессе приватизации государственного предприятия "Домодедовскою производственное объединение" (ДПО) его летного и наземного комплексов. Все кончилось тем, что организационная структура ДПО, по существу, оказалась воссозданной, но уже в частных руках.

        3.7. Результаты перевозочной деятельности московских аэропортов по числу грузопассажиров в 1999 г. выглядят следующим образом:

        Шереметьево - 10 374 тыс.

        Домодедово - 5 391 тыс.

        Внуково - 3 572 тыс.

        Быково - 136 тыс.

        Таким образом, можно утверждать, что все московские аэропорты, за исключением аэропорта в Быково, прибыльные. И в этом свете не может не вызывать недоумения факт банкротства ОАО "Аэросервис Домодедово".

        4. Мировой опыт управления аэропортовыми комплексами, аналогичными МАУ

        К началу 80-х годов в крупнейших транспортных узлах Европы и Северной Америки, в которых пересекаются и на которые замыкаются мощные транспортные потоки, в основном завершился процесс поиска наиболее эффективных соотношений форм собственности и управления ими. Нет двух одинаковых организационно-правовых форм управления такими узлами, но все они имеют много общего.

        В частности, в транспортных узлах, имеющих несколько аэропортов, управление ими строится на следующих принципах:

        - Все аэропорты объединены в рамках одного коммерческого предприятия - управляющей ими компании. Хозяйственная независимость каждого аэропорта ограничена и подчинена интересам конкурентоспособности такого объединения в целом.

        - Имущественный комплекс аэропортов, обеспечивающий его основную (авиационную) деятельность, в подавляющем большинстве случаев сохраняется в государственной, муниципальной или смешанной государственно-муниципальной собственности. То же относится и к земле, на которой он расположен, включая привокзальную площадь и подъездные пути. В ряде случаев орган управления аэропортами управляет и транспортными магистралями (железнодорожной, автомобильной), связывающими аэропорты с городом.

        - Частный сектор в аэропортах представлен очень широко, но не как собственник имущества аэропорта, а как концессионер или арендатор производственных площадей и земли. На откуп ему отданы большинство вспомогательных технологических операций в аэропорту (обслуживание пассажиров, обработка грузов, почты, наземное обслуживание самолетов, заправка их ГСМ, работа цехов бортпитания). То же относится к предприятиям общественного питания, торговли, гостиничного хозяйства, парковки автотранспорта. Взаимоотношения всех концессионеров и арендаторов регулируется управляющей компанией.

        - Организационно-правовой формой управляющей компании является либо государственная корпорация (аналог нашего государственного унитарного предприятия), либо акционерное общество как открытого, так и закрытого типа. Во втором случае акционерами выступают федеральное правительство, правительства субъектов Федерации и муниципалитеты городов, на землях которых располагаются аэропорты авиаузла.

        Правовой статус этой компании детально регламентирован федеральным законодательством и законодательными актами субъектов Федерации.

        Учитывая исключительную роль такого авиаузла в экономике страны и региона, управляющая компания наделяется широкими полномочиями, вплоть до права принудительного выкупа земли, если это диктуется интересами аэропортов. В большинстве случаев такие компании работают на бес прибыльной основе, под которой понимается обязанность компании вкладывать всю прибыль в развитие аэропортов. В случаях масштабной реконструкции и модернизации аэропортов управляющие компании полномочны вводить обязательный целевой пассажирский сбор (дополнительный налог на каждого пассажира), идущий на финансирование этих работ.

        - В органе управления компании (наблюдательном, административном совете), определяющем стратегию ее развития, присутствуют представители всех объективно заинтересованных в ее успешной работе субъектов (президента, премьер-министра, федеральных министерств, правительств субъектов Федерации, муниципалитетов городов, деловых кругов, работников аэропортов).

        - Текущее управление деятельностью компании осуществляют профессиональные управленцы, работающие по контракту. С середины 90-х годов все шире распространяется практика продажи успешно работающими аэропортами своего управленческого ноу-хау. Так, команда управленцев из "Управления британских аэропортов" (ВАА) выиграла тендер и заключила контракт на управление американским аэропортом, другая команда участвует в управлении аэропортом Мельбурна. Специалисты из амстердамского аэропорта Схипхол участвуют в управлении аэропортами Брисбэна и Перта в Австралии, Картахены (Испания), Кюрасао (Антильские острова), Джакарты.

        - Из крупных аэропортовых комплексов продажу акций частным инвесторам сегодня проводит только ВАА, управляющее тремя лондонскими аэропортами - Хитроу, Гатвиг и Стэнстэд. Других примеров приватизации аналогичных аэропортовых комплексов нет, хотя в этот процесс вовлекается все больше отдельных европейских аэропортов (Франкфурта, Брюсселя, Копенгагена, Вены, Цюриха, Манчестера). В то же время во многих аэропортах развитых стран широкое развитие получила приватизация по схеме ВОТ (строю-владею-передаю). Суть ее в том, что аэропорт передает частной компании право построить на своей земле и использовать как свою собственность тот или иной технологический объект, например цех бортпитания. Это право действует в течение ограниченного времени (5-10) лет, после чего цех становится собственностью аэропорта, а построившая его компания может его эксплуатировать, но уже на условиях аренды.

        Все сказанное выше относится к авиаузлам Нью-Йорка (3 коммерческих аэропорта), Лондона (3 аэропорта), Парижа (2 аэропорта) и Вашингтона (2 аэропорта). Те же принципы применены и к единичным аэропортам, сумевшим стать самыми крупными транзитными авиаузлами (хабами) в своих регионах. Это аэропорты Франкфурта и Амстердама в Европе, аэропорты Гонконга, Сингапура, Токио, Сеула в Юго-Восточной Азии.

        5. Выводы из сопоставления российского и зарубежного опыта

        Самой объективной оценкой эффективности управления (использования) государственного имущества в аэропортах служат экономические показатели предприятия, управляющего аэропортом (аэропортами) в целом. Вычленить это имущество из всего имущественного комплекса аэропорта для оценки эффективности использования только его практически невозможно и не имеет смысла.

        Средство улучшения экономических показателей как отдельного московского аэропорта, так и всех их вместе известно - увеличение количества пассажиров и грузов. Суммарное количество "местных" пассажиров, прилетающих только в Москву и улетающих из нее, никак не зависит от усилий аэропортов. В этом смысле аэропорты МАУ представляют собой коллективного естественного монополиста. Вводя демпинговые ставки и сборы в аэропорту, можно временно перетянуть в него того или иного перевозчика с его пассажирами. Но это не меняет сумму пассажиров по МАУ в целом. Поэтому конкурентное перетягивание перевозчиков из аэропорта в аэропорт ухудшает экономические показатели МАУ в целом.

        Существенное увеличение пассажиров и грузов через МАУ возможно только за счет оттягивания транзитных пассажиро- и грузопотоков из аэропортов других городов. Именно в этом состоит жесткая конкурентная борьба крупнейших аэропортов и аэропортовых комплексов мира. Москва из этой конкурентной борьбы практически выключена, потому что структура ее аэропортов сформировалась по принципу враждебности интересам транзитного пассажира и груза. Транзитный пассажир сделает пересадку в аэропорту того города, в котором он потратит на пересадку минимум времени и испытает минимум неудобств. Это возможно, если пересадка осуществляется в одном аэропорту, в одном аэровокзале или даже путем перехода с трапа одного самолета на другой, без захода в аэровокзал. В Москве, если даже пересадку с рейса на рейс посчастливится сделать в одном аэропорту, например в Шереметьево, прилет и вылет скорее всего придется производить из разных аэровокзалов, расположенных по разные стороны ВПП.