Анализ существующей в России технологии создания авиационной техники

Сложившаяся к настоящему времени в России технология создания АТ и соответствующая ей система заказов базируются на сочетании программных методов планирования на уровне системы вооружения (формирование Государственной программы вооружений, Государственного оборонного заказа) и административно-командных методов управления разработкой конкретных образцов. Даже в условиях отсутствия проблем с финансированием такая система обладала целым рядом недостатков, обусловливающих существенное увеличение сроков разработки образцов АТ.

На рис.1 приведено сравнение продолжительности разработки отечественных и зарубежных истребителей. Столь разительное отличие продолжительности разработки истребителей одинакового класса в странах с примерно одинаковым технологическим уровнем авиационной промышленности обусловлено целым рядом причин. Учитывая объективность процесса создания АТ, не позволяющую произвольно менять содержание и последовательность выполнения работ на разных фазах и этапах ОКР, можно утверждать, что причины увеличения продолжительности ОКР лежат прежде всего в организационной плоскости.

Принято считать, что главной причиной, обусловившей столь существенную разницу в продолжительности ОКР, является отсутствие к началу работ необходимого научно-технического задела (НТЗ) по основным комплектующим (двигателям, локаторам, ракетам и т.д.). Наверное, так и есть, поскольку отсутствие НТЗ в конечном итоге обусловило необходимость разработки и доводки комплектующих изделий на опытных образцах. Но ведь отсутствие НТЗ само является следствием того, что существующая в России технология организации процесса выполнения ОКР не предполагает его опережающего создания.

При переходе к рыночной экономике недостатки сложившейся в России технологии выполнения ОКР проявились в еще большей степени. Анализ имеющегося опыта показывает, что предприятия вынуждены зачастую использовать собственные ресурсы в процессе выполнения государственных заказов. Государственное управление слишком инерционно, что делает практически невозможным оперативное финансирование решения проблем, которые неизбежно возникают в процессе текущей работы. Необходимые средства могут быть инвестированы разработчиком только при условии стабильности технической политики заказчика. Должна быть уверенность его в том, что смена руководства в системе заказов не приведет к кардинальному изменению под каким-нибудь благовидным предлогом проводимой до этого технической политики. Например, что не произойдет отказа от разработки новых образцов АТ с переходом к тотальной модернизации находящихся на вооружении самолетов, и наоборот.

Не секрет, что предприятия авиационной промышленности находятся под патронажем конкретных руководителей Министерства обороны (МО) того или иного уровня, превративших размещение заказов в своего рода бизнес. Сотрудники службы заказов, курирующие определенные направления, считают своим долгом любыми способами 'протолкнуть' продукцию 'своего' предприятия. Отмечается вмешательство представителей заказчика в дела конструкторов, навязывание им конкретных технических решений и т.д. В этих условиях при практически абсолютной власти заказчика эффективность системы зависит в значительной степени от нравственных качеств руководителей всех уровней, а принимаемые ими решения - от их деловых качеств, уровня профессиональной подготовки и, наконец, от их возможной склонности к коррупции.

Несовершенство существующей технологии управления процессом разработки АТ косвенно подтверждается перманентными оргштатными преобразованиями структур заказчика. Однако перманентность реформирования только свидетельствует о том, что в результате реформ не удается найти эффективных решений. Да и чего можно ожидать от реформ, не затрагивающих основы существующей системы, в соответствии с которой управление выделяемыми государством ресурсами осуществляется заказчиком, а ответственность за сроки и результаты выполнения ОКР возложена на разработчика?

Спрашивается, почему такое возможно? На данный вопрос могут быть даны два ответа:

1. Лица, инициирующие реформы, не совсем адекватно представляют существо проблем, а, следовательно, и то, как и зачем нужно проводить реформы в интересах решения этих проблем.

2. Сложившаяся в России организация системы заказов удовлетворяет все заинтересованные стороны, как заказчика, так и разработчика.

Первый ответ вытекает из того, что проводимые реформы не направлены на устранение причин, обусловливающих приведенные выше недостатки, вызванные несовершенством механизма управления разработкой конкретных образцов и, в конечном итоге, реализации ГПВ в целом. Так, даже в книге 'Теория и практика планирования и управления развитием вооружения' под редакцией А.М. Московского анализу механизма реализации разработанной программы вооружения не уделено ни одной страницы. Отсюда можно предположить, что руководство системой заказов самого высшего уровня не видит в данной области проблем, требующих срочного вмешательства.

Второй ответ следует рассматривать при условии неправомерности первого, т.е. все видят и все знают, но не принимают действенных мер. На самом деле, трудно представить, чтобы люди, профессионально занимающиеся разработкой вооружения, не знали мирового опыта, накопленного к настоящему времени. В этом случае достаточно сравнить его с российским опытом, как сразу станут ясны эффективные направления реформирования системы заказов, о которых речь пойдет ниже.

А может, не так уж и плохо руководить выполнением ГПВ в условиях многоуровневой безответственности? Запланированные средства выделяются Минфином, Минобороны или ВВС (пойди тут разберись!) несвоевременно (чаще всего в конце года) или вовсе не выделяются без дополнительных решений. И это несмотря на то, что ст. 9 Федерального закона 'О государственном оборонном заказе' предписывает поквартальное или поэтапное авансирование работ по выполнению оборонного заказа в размере не менее 40% их стоимости! Естественно, что отсутствие или несвоевременность финансирования является формальным оправданием невыполнения запланированных работ исполнителями ОКР. И так заказчик рука об руку с разработчиком на протяжении всей ОКР (какой?), продолжительность которой уже перевалила за 20 лет, поддерживая друг друга в критических ситуациях движутся не спеша в направлении обеспечения обороноспособности государства российского. Их путь устлан совместными решениями о переносе сроков, дополнениями к ТТЗ, корректирующими исходный облик, заключениями и другой атрибутикой административного произвола.

Независимо от того, какой ответ на поставленный выше вопрос окажется верным, можно утверждать следующее: глубина преобразований системы заказов должна обеспечивать изменение самих принципов руководства, приводить к установлению равной ответственности и заказчика, и исполнителя за конечный результат ОКР, который для предприятия лежит в экономической плоскости, а для заказчика - в оборонной.

Естественно, возникает вопрос: 'Как этого добиться в России, обладающей опытом работы исключительно в условиях плановой экономики'? Для этого представляется целесообразным обратиться к мировому опыту.

Анализ зарубежного опыта решения проблемы

Перечисленные выше и некоторые другие недостатки, присущие российской системе заказов, практически исключаются за рубежом. Там все работы проводятся на конкурсной основе, а патронирование предприятий, как это принято в России, сведено к минимуму, поскольку прямое обращение разработчика к заказчику по вопросу его участия в программе запрещено законодательно. Использование зарубежного опыта программного планирования следует рассматривать в качестве одного из направлений поиска путей совершенствования российской системы заказов АТ. Наиболее продвинутой в этом отношении страной являются США, которые около 50 лет тому назад кардинальным образом реформировали свою, обладавшую аналогичными недостатками, систему заказов.

Одним из центральных направлений обеспечения национальной безопасности США является программно-целевое планирование развития ВВТ, призванное обеспечить сосредоточение в военном ведомстве всех функций по проведению единой военно-технической политики в масштабе государства. Так же как и в России, в США обязанность оснащения вооруженных сил (ВС) системами вооружения возложена на МО. Однако технология управления процессом оснащения ВС всем необходимым для выполнения ими своих функций существенно отличается.

Об американской системе планирования закупок вооружений было много публикаций в СМИ. Не повторяясь, представляется целесообразным остановиться на ключевых моментах, обусловивших в конечном итоге показанный на рис. 2 результат.

Одной из основных задач планирования является разработка программы создания и освоения новых технологий. В США уже много лет перманентно ведутся работы по анализу и оценке новых идей, новых технических решений и технологий в интересах выбора среди них наиболее перспективных с точки зрения использования при создании ВВТ (например, программа FORCAST). Характерной особенностью организации НИОКР в США является существование наряду с программами разработки ВВТ программ, направленных на формирование научно-технического задела. Эти программы не ведут непосредственно к созданию конкретных образцов вооружений, однако являются сами по себе ключом к достижению опережающего научно-технического развития ВВТ. Они служат источником новых идей, технологий и конструктивно-схемных решений в интересах разработки и модернизации в будущем конкретных образцов вооружения.

Основной целью обеспечивающих программ является создание благоприятных условий для выполнения целевых программ, снижение затрат на них, сроков создания и технического риска при разработке новых систем вооружения, а также повышение их качества. Все это в конечном счете оправдывает затраты на обеспечивающие программы, результаты которых используются при разработке различных образцов в интересах разных видов ВС. Расходы на них в масштабах МО составляют порядка 20 % от общих ассигнований на программы и руководство ими. Это одно из принципиальных достоинств американской системы заказов.

Другой отличительной особенностью является то, что основу создания перспективных образцов вооружения за рубежом составляет разработка и реализация целевых программ.

Разработка программы имеет своей целью создание конкретного образца, оснащение им войск и эксплуатацию до утилизации, т.е. охватывает весь его жизненный цикл. Целевая программа ('программа приобретения новой системы') начинается на базе результатов исследований и экспериментальных разработок, полученных в обеспечивающих программах. При этом наличие НТЗ рассматривается в качестве обязательного условия для принятия решения об открытии целевой программы. Считается, что сложная и дорогостоящая система оружия не может быть создана с высокими ТТХ и приемлемой стоимостью в заданные сроки и при минимальном риске без предварительной отработки технологий. Заключение о достаточности научно-технического задела для разработки проекта является обязательным документом при принятии Конгрессом США решения об открытии новой программы.

Однако наибольший интерес в зарубежных системах заказов представляет организация руководства программой. Институт руководства программами возник в МО США в конце 1950-х годов. Главное отличие программного руководства от административного заключается в том, что в рамках программного типа руководства работы нацелены на создание одной конкретной системы оружия, а в рамках административного руководства управленческая структура может одновременно заниматься разработкой нескольких систем. Финансирование основных программ осуществляется отдельными строками федерального бюджета путем перечисления Минфином запланированных средств непосредственно руководителям программ, являющихся юридическими лицами.

Центральным звеном в этой структуре являются руководители программ со своим аппаратом. Руководитель программы несет полную и единоличную ответственность за реализацию конкретной программы. Он определяет, когда и что должно быть сделано в рамках запланированных на программу ресурсов. Деятельность руководителя программы ограничена установленными сроками: временем от начала программы до снятия системы с вооружения.

Смена руководителя программы может быть осуществлена назначившим его правительством в случае крайней необходимости и только на контрольных рубежах.

Выше приведены лишь основные моменты, отличающие зарубежные подходы к управлению процессом разработки АТ от отечественных. Но и их достаточно, чтобы определить основные направления реформирования системы заказов, не подвергая ее кардинальной ломке.

Возможные направления совершенствования управления заказами

Следует заметить, что указанные выше недостатки российской системы заказов не были секретом для руководящих органов МО и страны в целом. Был известен и зарубежный опыт. В целях снижения влияния недостатков, присущих отечественной системе заказов, была предпринята попытка разработки отдельных приоритетных авиационных комплексов (АК) в рамках комплексных целевых программ (КЦП), как это делается за рубежом.

В начале-середине 1980-х годов была проведена работа по формированию комплексных целевых программ разработки перспективного многоцелевого самолета (И-90), многоцелевого дальнего самолета (Б-90), всепогодного штурмовика (Ш-90), скоростного боевого вертолета

(В-90). Однако, за исключением КЦП И-90 (МФИ), другие программы фактически не вышли из стадии разработки и утверждения.

Основной причиной отсутствия положительных результатов при выполнении КЦП следует считать то, что перспективные идеи программного планирования на уровне создания отдельного авиационного комплекса вошли в противоречие с существовавшей системой заказов, не предполагавшей наличия специального руководства целевой программой и соответствующей правовой базы.

С учетом этого в качестве мероприятий организационного характера, направленных на совершенствование управления процессом создания перспективной АТ, представляется целесообразным рассмотреть переход на методы программного планирования, как это уже давно сделано за рубежом. Проведение каждой конкретной разработки должно осуществляться в рамках целевых программ, финансируемых отдельной строкой Федерального бюджета РФ, а не бюджета МО и тем более - ВВС.

Эти программы должны охватывать все этапы жизненного цикла АК, определять финансовые и материальные ресурсы (государственные, внутренние и внешние инвестиции) для его разработки, серийного производства и эксплуатации. Поскольку потребные финансовые средства для обеспечения основных этапов жизненного цикла АК исчисляются  миллиардами рублей, то такие  программы должны обязательно рассматриваться и утверждаться на уровне Правительства России. Это позволит исключить принятие государственных решений типа 'иметь России перспективный истребитель или не иметь?' чиновниками уровня заказывающих управлений и ниже. И если разработка АК имеет ключевое для обеспечения военной безопасности значение, то и решения по нему должны приниматься Правительством РФ.

Однако сам по себе переход на программные методы, как свидетельствует опыт выполнения КЦП И-90, Б-90, Ш-90, В-90, может оказаться неэффективным, если не будет соблюдено одно условие: каждая ОКР должна обрести своего 'хозяина', т.е. конкретное лицо, лично отвечающее за ход и результаты программы. При этом на нем должна лежать ответственность (при соответствующих правах) за решение всех вопросов, включая востребование у Минфина средств, запланированных на выполнение программы при формировании и утверждении Госбюджета, и их использование. Правомерен вопрос о том, кто должен осуществлять руководство программой: заказчик или разработчик?

При решении вопроса о руководстве федеральной целевой программой (ФЦП), представляется целесообразным учитывать следующие факторы:

1.Основной особенностью ФЦП является ее военная направленность, поскольку основной побудительной причиной ее выполнения является наличие оперативно-тактических (оперативно-стратегических) потребностей в создаваемом образце АТ. Вопросы оснащения войск, включая приведение инфраструктуры авиационных формирований в соответствие с требованиями эффективного применения создаваемого АК, эксплуатации, проведения модернизации, организации хранения самолетов, выработавших ресурс, на базах хранения, вплоть до утилизации, находятся в исключительном ведении заказчика.

2. Из всех субъектов, участвующих в разработке АК и оснащении ими войск, только заказчик с его институтами имеет возможность системно оценивать то или иное решение, поскольку только у него имеется полная и достоверная информация обо всей системе боевых средств, систем боевого управления и обеспечения.

3. ФЦП должна распространяться на все этапы жизненного цикла АК. На всех этапах, начиная с создания НТЗ и кончая утилизацией, обязательно присутствие в той или иной степени заказчика, в то время как предприятия промышленности участвуют лишь на отдельных этапах жизненного цикла (ОКБ - на этапе ОКР, серийные предприятия - на этапе серийного производства).

Отсюда следует, что только заказчик (МО) обладает информацией, позволяющей увязать задачи планирования на уровне системы вооружения и на уровне отдельного АК, что является обязательным условием реализации системного подхода в программном планировании. Следовательно, управление ФЦП должно осуществляться структурами, входящими в состав служб заказчика. В существующей системе заказов такие структуры не предусмотрены, что и явилось одной из причин того, что заданные в 1980-е годы КЦП так и не были реализованы.

Таким образом, в условиях возрастания сложности, а, следовательно, и стоимости АТ, при серьезнейших  научно-технических проблемах, существенно повышающих технический риск, центральным вопросом является совершенствование технологии управления. Он может быть решен путем совершенствования системы заказов, введения института руководителей программ для выполнения ключевых ОКР.

Вместе с тем в настоящее время у действующего заказчика отсутствует понимание необходимости таких преобразований, а государственные органы не ставят эту задачу. Еще в начале 1990-х годов стало видно, что без совершенствования системы заказов при переходе к рыночной экономике не обойтись. По заданию НТК ВВС были выполнены исследования данной проблемы. Однако их результаты до сих пор не востребованы. Удивительно то, что все понимают необходимость изменений, есть результаты исследований с обоснованием предложений по реформированию, есть даже проект положения о руководстве программой - и ничего не делается. Возможно, этот порочный круг удастся разорвать созданной при Правительстве РФ Военно-промышленной комиссии, поскольку сам заказчик реформировать свои структуры, к которым он попросту привык, вряд ли способен.