Все воздушное законодательство, регулируя правовую, нормативную, производственную, эксплуатационную, экономическую, методологическую организационную и другие области деятельности различных юридических и физических лиц в области авиации, представляет собой не единую политику, а разрозненные сегменты, относящиеся к трем видам авиации: гражданской, государственной и экспериментальной.

 

Гражданский сегмент, опирающийся на международные соглашения в области гражданской авиации, внедряет на правовом поле Российской Федерации требования и нормы ИКАО.

 

Государственный сегмент, опирается на задачи в области военной, пограничной, милицейской, таможенной и другой государственной службы, включая мобилизационно-оборонные.

 

Экспериментальный сегмент опирается на задачи в области отечественной авиационной промышленности, проводит опытно-конструкторские, экспериментальные, научно-исследовательские работы, а также испытывает авиационную и другую технику.

 

При этом обеспечение безопасности полетов всей авиации Российской Федерации осуществляется, как составная часть авиационной деятельности, регулируется в той или иной мере существующим воздушным законодательством. При этом, если иная авиационная деятельность, относящаяся к трем видам авиации, может полностью регулироваться действующим воздушным законодательством, то сфера обеспечения безопасности полетов трех видов авиации, логически должна формироваться как единая система политики государства. Не прекращающийся рост авиационных происшествий и серьезных авиационных инцидентов свидетельствует о насущной необходимости формирования такой политики.

 

Сложившиеся в авиации России опасные тенденции ухудшения состояния безопасности полетов, заставили законодателей в 2003 году провести мониторинг состояния причинно-следственных связей опасных факторов авиационной деятельности. На основе его результатов были сделаны выводы о необходимости подготовки членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации законодательной инициативы - проекта федерального закона 'О государственном контроле (надзоре) в сфере обеспечения безопасности полетов авиации в Российской Федерации'.

 

Суть его заключается в том, что в Российской Федерации создан проект правового акта, который закрепил правовое положение существующих в федеральных органах исполнительной власти структур, отвечающих за обеспечение безопасности полетов в каждом виде авиации (государственной, гражданской, экспериментальной). В этом же правовом акте впервые вводится концепция единой государственной политики в сфере обеспечения безопасности полетов. Кроме того, предусматривается федеральный орган исполнительной власти в сфере обеспечения безопасности полетов, на который могут быть возложены следующие задачи:

- расследование авиационных происшествий и серьезных авиационных инцидентов, обеспеченное полным штатом профессиональных (сертифицированных) специалистов, а не дилетантов, каждый раз привлекаемых в комиссию из других государственных или не государственных структур;

- подготовка и обобщение экспертных заключений о состоянии авиационной техники, авиационного персонала и окружающей среды на момент возникновения особой ситуации в полете. Причем, эти заключения должны будут выдаваться профессиональными специалистами после проведения на своей, обеспеченной всеми необходимыми ресурсами базе и даваться на основе высокотехнологичных, научно обоснованных исследований вне зависимости от мнения отдельных представителей отдельных ведомств;

- организация и проведение постоянного (в режиме реального времени) информационно-аналитического контроля (надзора) за состоянием и функционированием авиационной системы (состоянии авиационной техники, авиационного персонала и окружающей среды). Эта задача подразумевает представление юридическим или физическим лицам рекомендаций оперативно-прогнозного и долговременно-программного характера (в зависимости от иерархической распределенности исполнительных функций в области авиационной деятельности).

 

В чем сила предлагаемого законопроекта? - Прежде всего, в единой, законодательно закрепленной политике в области обеспечения безопасности полетов. Существует ли что-то подобное в других видах транспортных услуг для населения страны? - В том то и дело, что существует. Например, Федеральный закон 'О безопасности дорожного движения' или Федеральный закон 'О транспортной безопасности'. Противоречат ли они друг другу? - Конечно, нет. Но, при разработке проекта федерального закона 'О государственном контроле (надзоре) в сфере обеспечения безопасности полетов авиации в Российской Федерации' уже учитывались положения находившегося в Государственной Думе проекта ныне принятого Федерального закона 'О транспортной безопасности'. О чем он? - О совершенно другой области обеспечения безопасности, о безопасном функционировании транспортного комплекса и защите интересов личности, общества и государства от актов незаконного вмешательства.

 

Сегодня имеется разработанная в Минтрансе России Государственная концепция обеспечения транспортной безопасности России, которая должна была лечь в основу Федерального закона 'О транспортной безопасности'. Однако не легла. Дело в том, что 'транспортная безопасность', учитывает только 'состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства' (Федеральный закон 'О транспортной безопасности').

 

В качестве примера рассмотрим, кому сегодня принадлежат функции расследования авиационного происшествия или инцидента. Согласно Воздушному кодексу: 'расследования, классификация и учет авиационных происшествий или инцидентов осуществляются уполномоченными органами, на которые возложены эти полномочия соответственно в гражданской, государственной и экспериментальной авиации'.

 

Проведение расследований, классификация и учет авиационных происшествий или инцидентов осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

 

В соответствии с этим, утверждены:

Постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2000 г. № 303 - Правила расследования авиационных происшествий и инцидентов с экспериментальными воздушными судами в Российской Федерации;

Постановлением Правительства РФ от 2 декабря 1999 г. № 1329 Правила расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами в Российской Федерации

Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 609 - Правила расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами в Российской Федерации.

 

В Указе Президента РФ от 13 июня 1996 г. № 904 'О государственном регулировании и государственной поддержке гражданской авиации и авиационной промышленности Российской Федерации' существует требование: 'Признать необходимым, исходя из стратегического курса Российской Федерации на усиление интеграции с государствами-участниками Содружества Независимых Государств, а также в целях сохранения традиционного рынка авиатранспортных услуг и авиационной техники в интересах Российской Федерации:

сохранить единую систему авиационных правил и сертификации воздушных судов, авиационного производства, международных и категорированных аэродромов, их оборудования и его производства, а также единую систему независимого расследования авиационных происшествий в рамках Межгосударственного авиационного комитета в соответствии с предоставленными ему законодательными актами Российской Федерации полномочиями и установленной ответственностью'.

 

Данный указ, опирающийся на ратифицированное Федеральным законом от 14 декабря 1995 г. № 198-ФЗ 'О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Межгосударственным авиационным комитетом об условиях его пребывания на территории Российской Федерации' Постановление Правительства РФ от 17 октября 1995 г. № 1022, предоставил выступающему от имени государств-участников межправительственного Соглашения о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства Межгосударственному авиационному комитету права и по сертификации воздушных судов, авиационного производства, международных и категорированных аэродромов, их оборудования и его производства, и по расследованию авиационных происшествий.

 

Как рассматривалось выше, единственным законодательным актом Российской Федерации, в котором затронуты полномочия по расследованию авиационных

происшествий (без ответственности) является Воздушный кодекс Российской Федерации. Он же и определяет, что 'под уполномоченными органами понимаются федеральные органы исполнительной власти, а также органы, которым федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации предоставлены полномочия федерального органа исполнительной власти в соответствующей области деятельности и на которые возложена ответственность этого органа'.

 

Принятый в 1997 году Воздушный кодекс не определил прямые полномочия и ответственность Межгосударственного авиационного комитета, а подтвердил его полномочия, предоставленные федеральным законом от 14 декабря 1995 г. № 198-ФЗ.

 

Эти же полномочия сегодня подтверждаются Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2008 г. № 399 'О некоторых вопросах деятельности Министерства транспорта Российской Федерации'. Они предоставляют Министерству транспорта Российской Федерации право осуществления координации и контроля деятельности подведомственных ему Федеральной аэронавигационной службы, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федерального агентства воздушного транспорта, то есть не предполагают наличия функции организации и проведения расследования авиационных происшествий и инцидентов в гражданской авиации. Разрешается только участие в установленном порядке в расследовании авиационных происшествий и инцидентов представителям Федеральной аэронавигационной службы и Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

 

Кто же на самом деле расследует авиационные происшествия в гражданской авиации? В соответствии с Правилами расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. № 609, но до настоящего времени официально не опубликованными, читаем:

'1.1.1. Настоящие Правила расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами в Российской Федерации (далее именуются - Правила) разработаны в соответствии с воздушным законодательством Российской Федерации, межправительственным Соглашением о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства от 30 декабря 1991 года с учетом стандартов и рекомендаций Приложения 13 к Конвенции о международной гражданской авиации 1944 года (далее именуется - Конвенция ИКАО) и являются нормативным правовым актом Российской Федерации, регулирующим деятельность в области расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами'.

 

Сложилась парадоксальная ситуация, когда международная организация (Межгосударственный авиационный комитет) выполняет функции федерального органа исполнительной власти. Данного прецедента в мировой практике не существует! В одном лице функции по сертификации воздушных судов гражданской авиации и по расследованию авиационных происшествий осуществляет Межгосударственный авиационный комитет. И, как правило, - по результатам расследования виноват экипаж, а не техника.

 

К сожалению, в настоящее время на имеющуюся ситуацию не повлияли:

- постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 февраля 2003 г. № 3666-III ГД 'О ситуации в связи с приостановлением действия сертификата типа на российский самолет Ил-86': 'В связи с изложенным Государственная Дума Федерального Собрания

 

Российской Федерации постановляет:

1. Обратиться к Президенту Российской Федерации В.В. Путину с просьбой:

рассмотреть вопрос о прекращении на территории Российской Федерации деятельности Межгосударственного авиационного комитета в соответствии с Федеральным законом 'О международных договорах Российской Федерации';

рассмотреть возможность создания российских органов государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации';

- постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 14 июля 2006 г. № 282-СФ 'О мерах по обеспечению безопасности полетов и повышению конкурентоспособности гражданской авиации Российской Федерации':

'В целях обеспечения приоритетного развития гражданской авиации в Российской Федерации Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:

1. Рекомендовать Правительству Российской Федерации:

рассмотреть вопрос о целесообразности делегирования Межгосударственному авиационному комитету функций и полномочий специально уполномоченного органа в области гражданской авиации Российской Федерации по проведению обязательной сертификации и расследованию авиационных происшествий и инцидентов, произошедших на территории Российской Федерации, в которых не затронуты интересы двух и более государств'.

 

Дальнейшие комментарии по вопросу совмещения в одном надгосударственном органе вопросов сертификации и расследования авиационных происшествий,

происшедших с гражданскими воздушными судами над территорией Российской Федерации, как говорится, излишни.

 

Очевидно, что скорейшее принятие проекта федерального закона 'О государственном контроле (надзоре) в сфере обеспечения безопасности полетов авиации в Российской Федерации' является реальной основой государственной политики в области обеспечения безопасности граждан и имущества, подвергающихся серьезным угрозам со стороны различных эксплуатантов воздушных судов и других летательных аппаратов, выполняющих полеты в воздушном пространстве России.