Система заказов, как и всякая организационно-техническая система, должна развиваться, приспосабливаясь к изменению условий ее функционирования. Непременным атрибутом развития системы при этом является наличие в ней обратной связи. Так должно быть, но, к сожалению, не имеет места в России. Об этом свидетельствует и отсутствие реакции на широкую публикацию в СМИ очевидных недостатков российской системы заказов, а также конструктивных предложений, направленных на ее совершенствование. Результат: отсутствие изменений в лучшую сторону, несмотря на проводимые многочисленные реформы. 

Напрашивается диагноз: деградация управления, обусловленная игнорированием основ теории управления, исключением из управления системой заказов обратной связи (прежде она воплощалась в военно-научном сопровождении жизненного цикла изделий авиационной техники).

Оценивая принятые в последние годы решения по оснащению ВВС авиационной техникой (АТ),  невольно приходишь к выводу, что наше государственное руководство представляет систему заказов не иначе как в виде магазина с огромным складом, куда можно в любой момент обратиться для удовлетворения потребностей в самолетах, были бы деньги. Когда «петух клюнет», руководство сразу вспоминает, что в стране должна быть «оборонка». Сразу находятся деньги и раздаются заказы, несмотря даже на то, что некоторые из них не могут быть выполнены в принципе. Неспециалисту ведь неведомо: чтобы со склада «что-то» взять, это «что-то» должно быть разработано, испытано, построено и отправлено на этот склад на хранение. А это 12…15 лет в лучшем случае и миллиарды рублей при условии дееспособности авиационных предприятий. При попытке объяснить это заказчику (Минобороны) начинается давление, угрозы закупать технику за рубежом. 

В качестве общепримиряющего компромисса в таких случаях предлагается возобновление разработки самолетов предыдущего поколения.  А это не лучшее решение, поскольку новизна истребителя не определяется наличием или отсутствием запаха краски. Откуда менеджеру-гуманитарию знать, что ее суть не в физическом, а в моральном старении. При таком подходе создается всего лишь иллюзия оборонной достаточности. Воевать истребителю  4-го поколения с истребителем 5-го поколения – нонсенс. Более того, воспроизводство истребителей предыдущего поколения, пусть и глубоко модернизированных, тормозит прогресс. Имея ресурсные характеристики, обеспечивающие их эксплуатацию в войсках 40 лет, они препятствуют созданию АТ нового поколения, поскольку всякий раз при рассмотрении вопросов о новом поколении возникает проблема дальнейшей судьбы вроде совсем еще новых истребителей предыдущего поколения: «Куда их девать?». Налицо рождение отложенной проблемы для будущего руководства ВВС и государства в целом.

 Вот таким образом организована обратная связь (ОС) между потребителем и производителем или что-то на нее похожее, поскольку это не та обратная связь – не эффективный атрибут устойчиво развивающейся, прогрессирующей системы, а ее вынужденный паллиатив. Штатная ОС через соответствующие службы и НИУ заказчика в российской системе заказов ВВТ включается эпизодически, и то с большим запаздыванием, когда неотвратимость того или иного ущерба от игнорирования рекомендаций ученых уже очевидна даже неспециалистам. Строго говоря, это не ОС названной системы, т.к. сложившаяся в стране система заказов способна реагировать только на «ревун» или «колокола громкого боя» со стороны  высшей государственной власти.

Судя по событиям последнего времени, например, признание наконец-то, после отстранения г-на Сердюкова от должности министра обороны, ошибочным заказ французских вертолетоносцев Mistral, итальянских БМП Freccia и бронемашин Iveco LMV M65, можно надеяться на положительность тренда в плане обоснованности принимаемых государственных решений, их рациональности. Правда, аналитик тут же задастся вопросом: не для того ли и была парализована прикладная военная наука, цель которой – исключение волюнтаризма в системе заказов, чтобы такие заказы стали возможными в принципе? Для ответа на него рассмотрим особенности российской системы заказов, призванной обеспечивать обратную связь между потребителем (ВВС) и производителем (авиапромом).

Все также в основе российской системы заказов, как и в советское время, лежит принцип совмещения программных методов планирования на уровне системы вооружения (формирование Государственной программы вооружений, Государственного оборонного заказа) и административно-командных методов управления разработкой конкретных образцов ВВТ. Такая система даже в условиях практически неограниченного финансирования военных программ и достаточно высокого уровня нравственности руководителей во времена СССР обладала целым рядом недостатков, обусловливаю-щих существенное увеличение продолжительности разработки образцов ВВТ. Так, например, продолжительность разработки (от задания требований до начала серийного производства) истребителей 4-го поколения Су-27 и МиГ-29 составила порядка 12 лет, в то время как для их американских аналогов F-15 и F-16 этот этап длился порядка 7 лет. В условиях перехода к рыночным отношениям проблема обострилась, продолжительность ОКР по ПАК ФА уже превзошла продолжительность разработки фронтовых истреби-телей 4-го поколения, а конца ОКР пока не видно.

Принято считать, что главной причиной увеличения продолжительности разработки является отсутствие к началу работ необходимого научно-технического задела (НТЗ) по основным комплектующим. Это верно, поскольку отсутствие НТЗ в конечном итоге обусловливает необходимость решения фундаментальных научно-технических проблем в ходе ОКР и доводки комплектующих изделий на опытных образцах. Но ведь отсутствие НТЗ само является следствием того, что существующая технология организации процесса выполнения ОКР не предполагает его опережающего создания. Это принципиальный недостаток российской системы заказов, ее главная проблема, уходящая корнями в прошлый век и не решенная до сих пор, несмотря на всю ее очевидность и положительный мировой опыт.

При переходе к рыночной экономике недостатки сложившейся в Рос-сии системы заказов и соответствующей ей технологии выполнения ОКР проявились в еще большей степени. Анализ имеющегося опыта показывает, что предприятия оборонной промышленности вынуждены зачастую использовать собственные ресурсы в процессе выполнения государственных заказов. Это естественно, поскольку государственное управление слишком инерционно, что делает практически  невозможным оперативное финансирование решения проблем, которые неизбежно возникают в процессе текущей работы. Более того, невзирая на требование Федерального закона «О государственном оборонном заказе», установившего авансирование и ежеквартальную индексацию финансирования ОКР, государство в лице Минфина всеми путя-ми стремится сдвинуть финансирование ОКР  на конец года. Разработчик вынужден брать кредиты. Вот вам и удорожание работ на 15…20%. Да плюс накладные расходы в сотни процентов, делающие бессмысленными всякие экономические расчеты и оценки. В этих условиях претензии руководства к разработчику по завышению им стоимости продукции несправедливы. 

Реальность такова, что государственный заказчик в условиях несоблюдения государством требований собственных законов, принятых обязательств сам норовит «залезть в карман» разработчика, требуя от него инвестиций в проект. Опыт показывает: чем весомей обещания разработчика по инвестициям в проект, тем выше его шансы получить заказ (выиграть конкурс). И никакой ответственности, поскольку по российским законам за не-выполненные обещания никакого спроса с разработчика не предполагается. 

К настоящему времени созданная в СССР применительно к условиям плановой экономики система заказов разрушена практически полностью и ничего принципиально нового на ее месте не построено. Заказывающие управления, некогда являвшиеся средоточием наиболее подготовленных профессионалов, своего рода элиты офицерского корпуса заказывающих управлений ВВС, сокращены до предела, позволяющего обвинить сотрудников заказчика в  профнепригодности. Их задача сведена к разделу выделенных средств между исполнителями ОКР и серийных поставок в соответствии с принятыми руководством решениями, для чего достаточно владения двумя действиями арифметики. 

В результате многочисленных реформ по оптимизации заказывающих структур в интересах достижения минимума затрат на содержание аппарата заказчика произошло «выбивание» наиболее подготовленного среднего звена управленцев. Необходимо отметить, что при этом реформаторов абсолютно не интересовали вопросы оснащения ВВС передовой техникой, такие показа-тели как эффективность поступающих в войска самолетов, их эксплуатационное качество. В результате реформ  службы заказчика лишились кадров, четко представлявших, что нужно делать для обеспечения ВВС, и умеющих организовать процесс оптимизации потребностей в чрезвычайно дорогостоящей авиационной технике, ее разработку и серийное производство на заданную перспективу. И не их вина, что так вышло в результате бездумных реформ, именуемых оптимизацией облика Вооруженных Сил.

Для справки: ранее основу руководства системой заказов составляли люди, профессионально подготовленные для решения специфических задач организации оснащения ВВС образцами авиационной техники, позволяющими решать задачи обеспечения военной безопасности. Комплектование ее аппарата производилось, как правило, выпускниками ВВИА им. проф. Н.Е. Жуковского, реже выпускниками инженерных училищ ВВС, прошедшими службу в структурах, связанных с исследованиями, разработкой и испытаниями АТ. Руководящие посты в системе заказов занимали специалисты высшей квалификации, доктора и кандидаты наук с большим практическим опытом исследовательской или испытательской работы и, наконец, с житейским опытом. Те же выпускники академий, прошедшие строгий отбор. 

Наиболее болезненно реформы прокатились по ВВС, которые лишились не только научно-исследовательских институтов, преобразованных ныне в центры немыслимой микроскопической численности, но и академий. И бесполезно было даже пытаться переубедить кого-либо из руководства МО в пагубности принятых решений. Ответ один: «Ими движет корпоративный или личный интерес». В результате такой реформы уже сегодня сложилась ситуация, когда отчеты о НИР по авиационной тематике в ВНК принимает общевойсковой офицер. И это еще реформаторы-оптимизаторы ротацию кадров между видами Вооруженных Сил не успели провести!

Теперь подготовленных специалистов взять негде. Этому нет объяснений, поскольку вандализм, печальная слава Герострата, сжегшего храм Артемиды, дабы прославиться и войти в историю, ни в какое сравнение не идет с тем, что сотворили реформаторы с ВВИА им. проф. Н.Е. Жуковского, этим старейшим в мире авиационным ВУЗом, основанным самим Жуковским. Ведь любое государство почло бы за великое благо наличие ВУЗа с такими традициями, с такими школами. 

В результате кадрового несоответствия к системе заказов есть немало претензий, в том числе и от руководства страны. Особо следует отметить, что  претензии предприятий ОПК в отношении военных об отсутствии у последних представлений о том, какая техника им нужна, прозвучавших в СМИ, вполне справедливы. ТТЗ военных в целом ряде случаев вызывают откровенное изумление. Ну а как еще можно относиться к требованию разработки перспективного самолета-штурмовика на базе штурмовика Су-25? Кто автор этой, мягко сказать, идеи? Разве он не в курсе, что этот перспективный штурмовик воевал еще в Афганистане? Тогда, может, и перспективный танк заказать на базе Т-34? Скорее всего, автор идеи того времени не помнит, потому и не знает. Трудно поверить, что она принадлежит человеку с военным образованием, не говоря уже об авиационном образовании.

Прикладные институты, призванные формировать техническую политику видов ВС, реформированы ровно настолько, чтобы сохранить способность к «обнаучиванию» угодных руководству МО идей, решений и даже результатов, как например, доказательство того, что предлагаемая в процессе оптимизации облика ВС бригада по боевому потенциалу будет превосходить дивизию США. Они теперь в принципе не могут рассматриваться ни как источники новых знаний (не может же научная школа состоять из одного 70-летнего научного сотрудника, работающего на 0,2 ставки), ни как поставщики кадров высшей квалификации для  различного уровня руководящих структур. В том числе и для служб заказчика по причине возрастных ограничений, введенных без учета специфики подготовки таких кадров. Увольнение по возрасту 40-летнего кандидата наук – преступление. Так же как лес без подлеска обречен, так же обречен на деградацию НИИ без молодежи. А кто пойдет из молодежи работать в военную науку при принятой в стране оплате труда научных сотрудников прикладных НИУ МО, особенно младших?

Реформы прокатились и по военным приемкам, где в виде кардинального сокращения численности, где в виде полного их закрытия. Вот уж раздолье различного рода мазурикам, создающим структуры типа «Рога и копыта»! Теперь в оборонке можно прогнозировать рост стоимости финальных изделий из-за неоднократной перепродажи комплектующих посредническими ООО. Раньше представительства заказчика хоть как-то могли потребовать поставок комплектующих напрямую от производителя, а теперь кто будет решать эту задачу? Наивно полагать, что отсутствием контроля никто в России не воспользуется. Тем более что система уже отработана. Каждый, кто покупал автомобиль, наверно заметил, развернув ПТС, что он уже пятый или шестой владелец приобретенного авто с нулевым пробегом.

В условиях практически абсолютной власти заказчика в распределении заказов и выделяемых государством средств эффективность системы заказов зависит в значительной степени от нравственных качеств руководителей всех ее уровней, а принимаемые ими решения – от их деловых качеств, уровня  профессиональной  подготовки и, наконец, от их склонности  к коррупции. Коррупционная составляющая существенно возросла после перехода на псевдоконкурсную систему размещения заказов, когда конкурсы проводятся ангажированными людьми без четко определенных целей, отвечающих государственным интересам, правил и условий их достижения. Нередки случаи, когда выигрывают эти конкурсы доселе никому не известные ООО. А солидные, с мировым именем фирмы выступают в роли их смежника…

Несовершенство существующей системы заказов косвенно подтвер-ждается перманентными преобразованиями структур заказчика. Однако перманентность реформирования только свидетельствует о неэффективности реформ, о том, что в результате их проведения не удается найти приемлемых решений. На вопрос «почему такое возможно?» могут быть два ответа:

1. Лица, инициирующие реформы, исходят из магазинной концепции организации системы заказов, не совсем представляют себе существо проблем в ней, а, следовательно, как и зачем нужно проводить реформы в интересах решения этих проблем.

2. Сложившаяся в России организация системы заказов удовлетворяет все заинтересованные стороны, как заказчика, так и разработчика.

Независимо от того, какой ответ на поставленный выше вопрос окажется верным, можно утверждать следующее: глубина преобразований системы заказов должна обеспечивать изменение самих принципов руководства, приводить к установлению равной ответственности и заказчика, и исполнителя за конечный результат, который для предприятия лежит в экономической плоскости, а для заказчика – в оборонной.

Не приведет к решению проблемы и контрактная система, на которую возлагаются большие надежды, поскольку наличие контракта является необходимым условием борьбы с «распилом» бюджетных средств, но далеко не достаточным. Более того, следует ожидать дальнейшего увеличения  сроков выполнения ОКР из-за необходимости согласования условий контракта между разработчиком, уже представляющим сложность проекта и условий его выполнения (включая банковские проценты, откаты и пр.) и назначающим исходя из этого цену, и менеджером-финансистом с огромными правами и чисто условной ответственностью за конечный результат.

Естественно, возникает вопрос, как переломить ситуацию? Для этого представляется целесообразным обратиться к мировому опыту. Анализу зарубежного опыта организации системы заказов посвящено много публикаций. Наиболее интересным представляется опыт США, кардинальным образом реформировавших свою систему заказов более 40 лет тому назад в целях сведения к минимуму перечисленных выше недостатков, столь характерных для России. Представляется целесообразным акцентировать внимание чита-теля на следующих особенностях американской системы:

• программно-целевое планирование развития вооружения и военной техники, призванное обеспечить сосредоточение в военных ведомствах всех функций по проведению единой военно-технической политики в масштабе государства, естественно, при наличии соответствующих структур, как формирующих такую политику, так и реализующих ее;

• распределение заказов на конкурсной основе (прямое обращение разработчика к заказчику по вопросу его участия в программе запрещено законо-

дательно);

• перманентное проведение работ по анализу и оценке новых идей, но-вых технических решений и технологий в интересах выбора среди них наиболее перспективных с точки зрения использования при создании ВВТ в рамках государственных программ создания научно-технического задела. Затраты на них в масштабах МО составляют порядка 20 % из общих ассигнований на программы разработки, закупок ВВТ и руководство ими;

• создание перспективных образцов вооружения исключительно в рам-ках целевых программ, открываемых только при условии достаточности на-учно-технического задела для разработки проекта; 

• наличие института руководителей программ, несущих полную и единоличную ответственность за реализацию конкретной программы и назначаемых конгрессом одновременно с открытием программы;

• финансирование основных программ отдельными строками феде-рального бюджета путем перечисления запланированных средств непосред-ственно руководителям программ, являющихся юридическими лицами. 

Все это – принципиальные особенности американской системы заказов, результативность которой бесспорна: сокращение продолжительности разра-ботки образца АТ почти в два раза. Не мудрствуя лукаво, опираясь на позитивный зарубежный опыт, уместно усовершенствовать российскую систему заказов, переведя ее на рельсы программного планирования, как это уже давно сделано за рубежом. Ниже приведены основные направления совершенствования российской системы заказов, реализация которых позволит устранить имеющиеся недостатки.

Представляется важным, прежде всего, повысить уровень научной обоснованности технической политики заказчика – расходование триллионов рублей без строгого научного обоснования недопустимо. Для этого необходимо обеспечить безусловное выполнение комплекса научно-исследовательских работ по обоснованию основных направлений развития авиационной техники и вооружения. Исследования должны носить системный характер, выполняться с учетом не только потребностей ВВС РФ, но и возможности сохранения и дальнейшего развития научной и проектной базы, технологического уровня предприятий промышленности, сохранения и диверсификации российского сегмента рынка авиационной техники и технологий, решения социальных проблем авиапрома. Их выполнение остатками видовых институтов МО в настоящее время невозможно.

Подготовка ключевых решений в области обороноспособности, заказов ВВТ и их реализации должны являться прерогативой военных. Участие Минпромторга, Минфина и других гражданских ведомств должно носить консультативный характер. Это позволит исключить из их компетенции принятие государственных решений типа «иметь России перспективный истребитель или не иметь». Решения по таким вопросам должны приниматься Фе-деральным Собранием России, поскольку это имеет ключевое значение для обеспечения военной безопасности, сохранения производственно-конструкторского потенциала России и ее сегмента мирового рынка.

Необходимо предусмотреть финансируемое из госбюджета перманентное выполнение программы создания фундаментального научно-технического задела, имеющей межвидовой характер, результаты которой должны служить научно-технической основой разработки перспективных образцов ВВТ в целом по Министерству обороны.

Каждой ОКР должна предшествовать финансируемая напрямую из госбюджета программа создания объектно-ориентированного НТЗ, представляющая собой адаптацию результатов фундаментального НТЗ к решению проблем создания конкретного образца.

Проведение каждой конкретной разработки должно осуществляться в рамках федеральной целевой программы, открываемой при условии получения научно-обоснованных военных потребностей, экономических возможно-стей страны и достаточности объектно-ориентированного НТЗ. Финансирование программы должно осуществляться отдельной строкой Федерального бюджета РФ, а не бюджета Минобороны и тем более – ВВС. 

Научно-обоснованные программы по конкретным образцам должны охватывать все этапы жизненного цикла авиационного комплекса, определять финансовые и материальные ресурсы (государственные, внутренние и внешние инвестиции) для его разработки, серийного производства и эксплуатации. 

Каждая ОКР должна обрести своего «хозяина», т.е. конкретное лицо, несущее полную и единоличную ответственность за ход и результаты программы, назначаемое высшими органами государственной власти. При этом на нем должна лежать ответственность (при соответствующих правах) за решение всех вопросов, включая своевременное востребование у Минфина средств, запланированных на выполнение программы при формировании и утверждении Госбюджета, и их использование.

Текущее управление программой должно осуществляться аппаратом руководителя программы, от компетентности, уровня профессиональной подготовки и деловых качеств которого будет зависеть успешность его функционирования.

Для реализации указанных направлений необходимо решить кадровую проблему, восстановить работоспособность НИУ, ГЛИЦ и академий, являвшихся поставщиками управленческих кадров высшей квалификации для соответствующих структур системы заказов. ВУНЦ ВВС, созданный вместо разгромленных в процессе реформ академий и высших училищ, еще лет 20…30 должен будет работать «на себя», чтобы обрести способность постав-лять научные кадры в систему заказов.

Таким образом, можно заключить, что в условиях возрастания сложности авиационной техники, а, следовательно, и ее стоимости, необходимости решения в процессе ее разработки и производства сложнейших научно-технических проблем, существенно повышающих технический риск, совершенствование технологии управления системой заказов является центральным вопросом. Ее развитие должно идти в направлении повышения качества обратной связи между потребителем и производителем (военно-научного сопровождения). Он может быть решен путем совершенствования системы заказов, введения программного планирования и института руководителей программ. Без этого проводимые реформы  не дадут положительного результата. Предложения по ее совершенствованию разработаны еще в 1990 году и до сих пор не реализованы.