Ограничения на строительство и реконструкцию объектов в пределах приаэродромной территории установлены действующим Воздушным кодексом РФ. Но кто и как должен проводить согласования, до сих пор не регламентировалось, что стимулирует появление коррупциогенных факторов.

В зоне особого внимания

К приаэродромной относится территория радиусом в 30 километров (!) от центра «воздушной гавани». Фактически в нее попадает вся площадь большинства городов и прилегающих районов. Так, Москва окружена сразу шестью аэродромами: «Шереметьево» (10 километров от МКАД), «Чкаловский» (16 км), «Жуковский» (21 км), «Домодедово» (22 км), «Остафьево» (9 км) и «Внуково» (12 км). На карте столицы нет места, строительство в котором не требовало бы санкции хотя бы одного аэродрома (Кремль попадает в зону сразу трех «воздушных гаваней»). Вокруг Санкт-Петербурга действует пять аэродромов («Пулково», «Левашово», «Пушкин», «Горская» и «Горелово»). Аналогичная ситуация складывается и в других крупных городах – в зону «Кольцово» входит весь Екатеринбург, «Толмачево» – Новосибирск и так далее. Всего в реестр Росавиации включено 254 гражданских аэропорта. А возводящие сельские избы чаще всего, сами того не ведая, оказываются на «опасной» территории многочисленных малых и военных аэродромов.

Кроме того, независимо от местонахождения (даже в сотнях километров от ближайшей «воздушной гавани») необходимо согласовывать строительство объектов высотой свыше 50 метров.

Согласно Воздушному кодексу РФ, требования которого не менялись с момента его принятия в 1997 году, санкцию на строительство должны выдавать собственники аэродрома. Тогда как в Федеральных правилах использования воздушного пространства такие полномочия делегировались руководству самих аэродромов. Верховный суд России в 2014 году признал эту норму незаконной.

Но такое решение только усложнило ситуацию, так как вынудило застройщиков искать собственников. В этом вопросе порой путались даже сами власти – чиновники в Московской области нередко признавали легитимным согласование Росимущества, а не Федеральной службы воздушного транспорта, в ведении которого находятся федеральные гражданские аэродромы. Хотя собственником аэродрома в том же подмосковном Жуковском является ОАО «Летно-исследовательский институт им. М.М. Громова», военных баз (в том числе «Чкаловский» и «Остафьево») – Министерство обороны РФ.

Но даже после решения Верховного суда России соответствующие разрешения де-факто по-прежнему выдавало начальство самих «воздушных гаваней». Так, от имени собственника аэропорта «Пулково» согласование проводит Комитет по транспорту Санкт-Петербурга, но для его получения нужно представить уже готовое заключение оператора аэропорта (ООО «Воздушные Ворота Северной Столицы») и регионального центра организации воздушного движения (филиала «Аэронавигация Северо-Запад»).

Причем порядок выдачи таких заключений не регулируется ни одним правовым актом. Опрошенные журналистом РАПСИ аэропорты Москвы и Санкт-Петербурга не пожелали назвать критерии оценки заявок и допустимые параметры объектов. У руководства каждой «воздушной гавани» свои требования к составу документов. Так, для размещения объекта в радиусе 5 километров от «Пулково» нередко нужно представить «экспертное заключение специализированных НИИ». Для получения согласования от аэропорта «Домодедово» необходимо подготовить десятки материалов, в том числе представить правоустанавливающие документы на земельный участок, проекты, заключение государственной экспертизы, сведения об инженерном оборудовании здания и многое другое.

Наверное, самые жесткие условия установило ОАО «Аэропорт Ростов-на-Дону» – от застройщиков требуется не просто указать точные координаты возводимых объектов и отобразить их на картах (эти данные есть в градостроительной документации) – такие материалы должны быть подготовлены организацией, «рекомендуемой для выполнения геодезической съемки на аэродроме». В противном случае заинтересованные компании не получат «добро», даже если стройка ведется в десятках километров от «воздушной гавани». Спорить и доказывать что-либо бессмысленно.

Воздушный начальник на земле

Методические рекомендации, подписанные руководителем Росавиации Александром Нередько 10 августа, впервые определяют более-менее четкий механизм получения разрешения. Все заявки теперь нужно направлять в территориальные подразделения Росавиации. Застройщику достаточно представить сведения о самом строении, схему (план) объекта и его расположение на карте. Требовать иные документы, одобрения или плату за рассмотрение чиновникам запрещается.

Хотя федеральная служба де-факто будет выступать в роли «коммутатора» – материалы будут пересылаться опять же администрации аэропорта и в региональные центры организации воздушного движения. Но последние ограничены в произволе – обязаны рассмотреть вопрос в течение двух недель и выдать мотивированный ответ. Отказ должен быть обоснован ссылками на нормативные документы, результаты расчетов, заключения специализированных организаций. Кроме того, отказывая, администрация аэродрома обязана указать максимально допустимые характеристики объекта.

Выданное заключение о согласовании строительства действует в течение пяти лет.

Правда, документ Росавиации выпущен в виде рекомендаций и не является нормативным правовым актом. Поэтому не исключено, что на местах руководители аэропортов по-прежнему будут устанавливать собственные «правила игры».

Вредные соседи

Практика свидетельствует о неоднозначном применении судами спорных требований Воздушного кодекса РФ. Так, отсутствие санкции «воздушного начальства» почти всегда рассматривалось как легитимное основание для отказа в выдаче разрешения на строительство. Хотя в самом регулирующем градостроительную деятельность законодательстве аэродромы даже не упоминаются.

Но есть исключения. Так, рассматривая спор о возведении многоэтажных жилых домов в Химках (в 8 км от центра аэропорта «Шереметьево», причем почти прямо по курсу одной из его взлетно-посадочных полос), столичный арбитраж пришел к выводу, что решение Верховного суда России 2014 года обязывает проводить согласование с собственником аэродрома, только если строительство высотных зданий (сооружений) может представлять угрозу безопасности воздушного движения. В свою очередь, зона с ограничениями определяется санитарным ведомством. «Доказательств утверждения в установленном законом порядке границ санитарно-защитной зоны международного аэропорта «Шереметьево», иных доказательств и юридически значимых документов, подтверждающих существование обстоятельств, создающих угрозу здоровью и благополучию населения либо безопасности воздушного транспорта проектами, заявителем в материалы дела не представлено», – заключил суд. Его выводы подтвердили и вышестоящие инстанции.

Иногда застройщикам удается оспорить и отказы в выдаче согласований со стороны «воздушного начальства». Так, Арбитражный суд Свердловской области констатировал, что такой отказ возможен, только если действия застройщика противоречат действующему законодательству, а в рассмотренном случае чиновники такие нарушений не доказали. Попытка Росавиации пересмотреть это решение не увенчалась успехом – 8 августа Верховный суд отклонил жалобу ведомства.

С другой стороны, руководство аэропортов можно понять. Так, в 4 км от взлетно-посадочной полосы петербургского «Пулково» находится городская свалка, привлекающая много птиц. Уже неоднократно они сталкивались с самолетами, и по счастливой случайности ущерб ограничился повреждениями обшивки и других деталей. Возмещение такого вреда, как правило, возлагается на оператора аэродрома. Но Ленинградский областной суд отказал в иске транспортной прокуратуре о закрытии размещенного в нарушении Воздушного кодекса РФ полигона бытовых отходов: не было доказано, что свалка является «единственным источником неблагоприятной орнитологической обстановки».

Застройщик всегда неправ

Игнорирование обязанности получить санкцию в лучшем случае может обернуться административным штрафом за «нарушение правил использования воздушного пространства». Такие деяния караются штрафом до 5 тысяч рублей для частных владельцев построенных без разрешения зданий и до полумиллиона – для организаций. Кроме того, деятельность юридических лиц может быть приостановлена на срок до трех месяцев.

Причем санкции применяются независимо от реальной угрозы, которые представляют объекты для безопасности полетов. Так, ПАО «Вымпел-Коммуникации» (сеть сотовой связи «Билайн») было оштрафовано на 250 тысяч рублей за строительство вышки в Сегежском лесничестве (Республика Карелия) – в сотнях километров от ближайшего действующего аэродрома. Арбитражный суд признал нарушением сам факт размещения объекта высотой свыше 50 метров без санкции Росавиации, но согласился снизить размер штрафа до 125 тысяч рублей.

Более того – спорная постройка может быть признана самовольной, причем опять же – исключительно за формальное нарушение. Например, по иску муниципалитета суд обязал снести одноэтажную пристройку к трехэтажному дому, возведенную на хуторе Большой Лог в 9 км от аэропорта Ростова-на-Дону. «Опасный» объект имел площадь всего 38 кв. метров и включал одну комнату, кухню, коридор и санузел, но владелец участка не получил визу аэропорта.

Наличие разрешения на строительство, выданное местными властями, лишь частично защищает собственника. Так, служители Фемиды удовлетворили иск Казанского авиационного производственного объединения (владельца заводского аэродрома «Борисоглебский») к предпринимателю, построившему автомойку в створе взлетно-посадочной полосы. Высший арбитражный суд России признал такое решение обоснованным, так как «спорный объект препятствует нормальной эксплуатации аэродрома, создает помехи при взлете и посадке воздушных судов и угрожает жизни и здоровью граждан». Вместе с тем служители Фемиды указали на право собственника потребовать возмещение расходов на строительство от органов власти: «Предприниматель мог полагать, что при предоставлении ему земельного участка для строительства спорного объекта администрация города Казани учла требования Воздушного кодекса РФ», – заключил суд.