Как объяснили Mashnews эксперты и разработчики ЭПР, идея изначально казалась слабо перспективной, в первую очередь, из-за боязни чиновников, что что-то пойдет не так и их накажут. Итогом этих опасений стала зарегулированность режимов, которые предполагали предоставить свободу заказчикам и эксплуатантам беспилотных авиасистем (БАС).

Пятерка, сработавшая на двойку

В министерстве экономического развития неэффективными признали пять экспериментально-правовых режимов (ЭПР): Москва, Ненецкий АО, Башкирия, Иннополис (Татарстан) и Томская область. Среди причин директор департамента цифрового развития и экономики данных Минэкономразвития Владимир Волошин на круглом столе в Совете Федерации 25 февраля называл непривлекательность для заказчиков, недостатки в организации и системы радиоэлектронной борьбы. 

Реальным первопроходцем была Томская область, почти все остальные ЭПР делались под копирку, за исключением Самарской области (продолжает работать) и сельскохозяйственных ЭПР. 

Запускали экспериментальные правовые режимы в пяти вышеперечисленных регионах в 2022 году и сроком как раз на три года. Итогом стало прекращение действия ЭПР, хотя у регионов были далеко идущие планы. По данным Mashnews, на коммерциализацию многие планировали выходить к 2028 году. 

Однако, как стало известно Mashnews, в аналитическом отчете (имеется в распоряжении редакции) по окончании первого года внедрения системы ЭПР в Томской области (по ее примеру работали и другие закрытые теперь ЭПР), говорится, что идея провальная. Это было ясно в 2022 году.

«По мере наработки практики реализации Программы Томского ЭПР БАС доказана необходимость ее кардинальной корректировки ввиду множества методологических ошибок указанной Программы, исключающих возможность рентабельного применения БАС», - сказано в справке к отчету. 

Наиболее эффективным, по данным отчета Минэкономразвития, стал ЭПР в Самарской области – 14 тысяч полетов. Тут бы государственному органу задуматься, потому как в Самаре ЭПР частный – все вложения от ООО «Транспорт будущего Самара». Как объяснили Mashnews разработчики этого ЭПР, вторая отличительная особенность – риск-ориентированный подход к регулированию БАС на основе рекомендаций ИКАО (Международная организация гражданской авиации) и практики EASA (Европейское агентство безопасности полетов). 

В Самаре удалось создать ЭПР, хоть и несовершенный, как говорят его разработчики, потому что им не все удалось согласовать, но относительно эффективный. Для нормальной работы нужно саморегулирование – чтобы инвестор вкладывал свои деньги в то, что ему нужно, а не государство выделяло деньги на то, что ему кажется приемлемым для дальнейшей отчетности.

Позывной «Тайга»

Как стало известно Mashnews, в Минтрансе, Росавиации, даже в Совете Федерации и Госдуме лежит отчет Томской области о внедрении ЭПР. Томский ЭПР – первый в России, к его внедрению готовились дольше, чем он просуществовал, – с 2018 года. Остальные регионы делали свои модели по образу и подобию томского.

Первые строки отчета: «Системные недостатки Программы ЭПР Томской области, исключающие или существенно затрудняющие ее реализацию, стали очевидны уже к концу первого года ее реализации. Однако, попытки корректировок, которые на протяжении полутора лет предпринимались оператором ЭПР и региональными властями, не нашли поддержки на федеральном уровне». 

Проблема, при этом, была на поверхности – нельзя применять те же требования к беспилотникам, что и к большим самолетам. Но их применяли. Таким образом, получить разрешительные документы на полеты было слишком дорого. В результате этого из 13 возможных участников ЭПР, остался только один – ООО «Аэромакс» (входит в АФК «Система»).

Минэкономразвития упрекает «провалившиеся регионы» в  том, что они не выполнили ни одного полета. В реальности это не так. И есть нюанс: Томская область была готова закупить беспилотники, у которых необходимые для полетов документы есть, чтобы сдавать их в аренду эксплуатантам. Но Росавиация отказалась их регистрировать, так как они иностранные. Формальная причина: нет подтверждения исключения беспилотника из иностранного реестра, а в условиях санкций такое подтверждение получить невозможно. 

Использовать риск-ориентированный подход Томскому ЭПР запретили. Если бы он был, то требования для полетов, например, над тайгой, были бы мягче, чем над городом. В итоге в Томске взлететь не смогли ни над городом, ни над тайгой – не были получены акты осмотра БАС. В результате внешние пилоты не могли обучаться летать – у беспилотника, который подходит для экзамена, должен быть акт осмотра.

Из-за того, что требования для БАС и пилотируемой авиации в России практически одинаковые, то внешнему пилоту, если строго следовать букве закона, сначала нужно было научиться летать на обычном самолете, а только потом браться за более простой и безопасный беспилотник. Чтобы обучить хоть кого-то, организаторы ЭПР просили помощи у ФАУ «СибНИА им С.А. Чаплыгина» (это  учреждение одновременно является и субъектом ЭПР, и организацией экспериментальной авиации, которая имеет широкий спектр прав, связанных с проведением летных испытаний беспилотных воздушных судов максимальной взлетной массой до 8 600 кг). В итоге на базе СибНИА в 2023 году удалось провести 31 успешный полет. В то же время единственный оставшийся участник ЭПР «Аэромакс» свой единственный беспилотник разбил. Из этого можно сделать вывод, что от формальных актов осмотра не зависит вопрос безопасности. 

Ниже можно ознакомиться, какие успехи у Томского ЭПР были при выполнении всех формальных требований и что удалось сделать обходя их. 

Несмотря на то, что Томский ЭПР признан неэффективным, результатом его существования стала либерализация положений общего регулирования отрасли БАС, была доказана необходимость внедрения риск-ориентированного подхода в сфере допуска беспилотников к эксплуатации и ряд других важных моментов. Например, стало понятно, что в Томской области невозможна доставка грузов в отдаленные населенные пункты беспилотниками при нынешнем законодательстве – требования для посадочной площадки небольшого БПЛА идентичны требованиям к аэродрому для гражданской авиации. 

В целом, выводы, сделанные Томской областью, универсальны для всех ЭПР в России. 

«Правовые режимы были выхолощены»

Генеральный директор и основатель компании «Флай Дрон» Никита Данилов считает, что закрытие ЭПР не окончательное. Вероятно, будет переформатирование. 

«Речь идет не об окончательном закрытии, а, скорее, о некотором переформатировании ряда действующих ЭПР,  в которых по факту практически отсутствуют полеты. Например, ЭПР в Томске в предыдущей конфигурации не полетел из-за относительно невысокого интереса эксплуатантов к полетам там. Серьезной коммерческой составляющей просто не было. Однако сейчас в регионе открывается один из крупнейших за Уралом научно-производственных центров беспилотной авиации, и ситуация может измениться. Ведь производство дронов подразумевает необходимость их испытаний, а значит - и полеты», - говорит Данилов.

В целом, причины отсутствия или малого количества полетов в рамках ЭПР - жесткие ограничения в регионах, введенные для обеспечения безопасности, полагает генеральный директор «Флай Дрон». «Между тем, возможность технически организовать полеты беспилотников так, что и безопасность будет на высоком уровне, и воздушное пространство не будет закрыто, имеются. Это можно сделать, используя цифровые системы мониторинга БПЛА и пресечения несанкционированной активности дронов. Пока потенциал таких систем не реализован. Однако после того, как главой государства было озвучено поручение открыть небо для гражданских дронов (Mashnews об этом писал), ситуация должна измениться. Это, скорее всего, произойдет в текущем году», - говорит Никита Данилов.

Сейчас, по его словам, в процессе запуска находится сразу несколько ЭПРов. В частности, в Нижнем Новгороде и в Великом Новгороде. Началось обсуждения создания ЭПР на Дальнем Востоке. Эти регионы выглядят весьма перспективно. Росавиация и другие федеральные органы исполнительной власти обещают учесть недочеты, допущенные при запуске проектов ранее.

«Безусловно, механизмы ЭПРов нужны отрасли. Они позволяют отрабатывать беспилотные технологии, которые будут широко применяться в будущем. Полученный в них опыт - даже негативный - помогает индустрии делать шаги вперед, а властям - совершенствовать воздушное законодательство, - считает Данилов. 

Эксперты сходятся на том, что «неэффективность» ЭПР вызвана решениями  федеральных чиновников, в первую очередь, из Минтранса и Росавиации, подчеркивает авиаэксперт, основатель сервиса безопасности полетов и сертификации RunAvia для беспилотных и легких ВС Андрей Патраков, который участвовал разработке самарского ЭПР. 

«Прежде всего, летать было не на чем. К тому же почти на 80% регулирование отрасли БАС в ЭПР также является запретительным. Чуть легче, чем в общем режиме, где до сих пор нельзя легально летать в коммерческих целях на беспилотных воздушных судах массой более 30 кг. Большую часть упрощений правил и регуляторных новаций не удалось согласовать в Минтрансе и Росавиации  ни в одном из действующих ЭПР для БАС», - говорит он. 
Эксперт полагает, что необходимо менять законодательство - и не на уровне выпуска временного постановления для одной или нескольких областей, а на уровне отдельного федерального закона.

Такого же мнения придерживается руководитель Ассоциации малых авиационных предприятий (МалАп) Сергей Детенышев. «Сегодня основная проблема беспилотников – то, что они имеют очень ограниченный спектр применения. Они могут использоваться для мониторинга, для какого-то фотографирования. И в сельском хозяйстве, конечно, - для опыления маленьких полей. Но в России, когда у тебя поля на тысячи гектар, это вообще никак не востребовано», - говорит он.

«Вторая проблема – технологическая неготовность беспилотников к интеграции в общее воздушное пространство, - продолжает Детенышев. - Для полетов они требуют закрытия воздушного пространства, а полеты в целом возможны только в режиме прямой радиовидимости. К перевозкам беспилотники сейчас в принципе никак не готовы. Также нерешенным остается вопрос системы ответственности».

Говоря об экспериментальных правовых режимах, глава МалАп  отмечает, что на этапе создания ЭПР усилиями, как правило, Минтранса и Росавиации их режимы были выхолощены. «Они не содержали никаких новых правовых норм: то есть мы отменяем какие-то запретительные нормы закона, Воздушного кодекса, федеральных авиационных правил, но не предлагалось ничего такого, из чего можно было бы впоследствии сделать новое регулирование.

Напомню, что суть закона (об ЭПР) – это апробация новых предложений законодательного плана. И поэтому ЭПР оказались просто пылью в глаза и одним из инструментов освоения бюджетных денег, но не более того. Ни один ЭПР так и не стал каким-то эффективным механизмом в части апробации чего-то нового или доказательства каких-то теорий, которые требуют такого доказательства. Даже ЭПР, где проводились полеты, в принципе  тоже можно закрывать. Во время дискуссий по ЭПР я говорил, что те, кто это придумал, просто тянут время: вместо того, чтобы требовать внедрения нормального регулирования, вы сейчас делаете некоего Фракенштейна, который по определению абсолютно бесполезен для развития отрасли. Собственно говоря, сейчас ровно к этому все и пришло», - говорит эксперт. 

Сергей Детенышев и сам, в 2021 году, хотел сделать свой ЭПР, более свободный, но на его идею дали отрицательное заключение и сказали делать как в Томске. Теперь схема Томска признана неэффективной.