- Андрей Николаевич, последние 15 лет для гражданской авиации Европы и США прошли под знаком гармонизации авиационных правил и норм. В 90-х годах это поветрие докатилось и до России. Были написаны первые Авиационные правила (АП-23, -25 и др.), гармонизированные с нормами и правилами США. То есть внешне они унаследовали структуру и оформление Федеральных авиационных правил (ФАР) США, а содержание стало плодом компромисса между положениями ФАР и Норм летной годности гражданских самолетов и вертолетов СССР. Некоторые специалисты считают, что не всегда этот компромисс был удачен. Что же осложняет гармонизацию авиационных правил, применяемых в авиации России и в мировой практике?

- Для этого сначала надо понять, какова роль регулирования в авиации. Первая мысль, приходящая в голову, это обеспечение безопасности полетов. Действительно, существует изобилие авиационных норм и правил, регламентирующих различные аспекты авиационной деятельности. Однако в мире ежегодно десятки воздушных судов попадают в катастрофы, унося с собой сотни человеческих жизней. Заметьте, что любое из этих воздушных судов (ВС), как правило, соответствует установленным требованиям.

Для этого, конечно, есть множество объективных причин. С одной стороны авиационные технологии развиваются стремительно. Следствие - все возрастающая сложность новых типов ВС. Пилот все более и более становится оператором высокоавтоматизированной машины. Цена ошибки становится все выше и выше.

С другой стороны мы сталкиваемся с диалектически вернувшимися старыми трудностями, подобными, например, проблеме автоматической устойчивости. В начале века было много исследований и изобретений для оборудования неустойчивых тогда аэропланов устройствами для автоматической устойчивости. Позднее наука указала более эффективные для того уровня технологий пути решения проблемы и большинство самолетов стали естественно устойчивыми. Сейчас же развитие авиации, особенно военной, вновь вернуло нас к сложным неустойчивым ВС.

В любом случае для специалистов отрасли сейчас стало ясно - необходим новый взгляд на роль нормативного регулирования в обеспечении безопасности полетов. Я не думаю, что амбициозные программы, подобные Zero Accident (Программа полного исключения авиационных происшествий) Федеральной авиационной администрации (FAA) США, могут быть реализованы на практике.

- Какие у вас имеются основания для такого скептицизма?

- Достаточно посмотреть на двухтысячелетнюю историю мореплавания - здесь все еще многое зависит от фортуны и происходит очень много кораблекрушений и катастроф. Надо отчетливо осознать движущие силы и правила в сфере нормотворчества и гармонизации, как нового явления в активно интегрирующейся мировой авиации. Исторически с конца 18 века авиационное нормативное регулирование развивалось в следующей хронологической последовательности:

- Государственные и отраслевые нормы проектирования и стандарты допуска к полетам ВС.

- Процедуры оценки соответствия нормам (сертификация).

- Нормы и процедуры контроля эксплуатации и поддержания летной годности.

- Государственное регулирование в области технологического прогресса авиации.

Однако в реальной жизни значимость и практическая отдача каждого из направлений соответствует как раз обратной последовательности. Наиболее важны меры именно в области сохранения и развития технологического уровня авиационной отрасли, а также в сфере эксплуатации и поддержания летной годности ВС.

Очень важно разделить роли, которые играют в нормотворчестве вопросы безопасности и вопросы экономики. Я согласен с теми, кто полагает, что безопасность полетов не может быть просто задана нормативно и запрограммирована. Нормы безопасности и система инспекционных проверок это только верхушка айсберга, основная часть которого складывается в ходе совместной работы государственных органов управления и всех участников авиационной деятельности. Безопасность полетов - это то качество, которое достигается в результате совместных усилий по решению существующих и прогнозируемых проблем в этой предметной области.

- Новые технологии и нормы становятся все более зависимыми от уровня их экономической обоснованности?

- Да, поэтому работы по гармонизации российских норм и правил должны иметь своей целью вовсе не "сделать нормы безопасности такими же высокими как в Америке и Европе" Наши нормы безопасности не хуже, но мы должны сблизить авиационные правила по форме и содержанию для снижения издержек участников авиационной деятельности. Не одно новое организационное или техническое решение не может быть внедрено без тщательной оценки капитальных затрат и реальных преимуществ

С 1997 года, после вступления в силу Воздушного Кодекса России ведется разработка Федеральных авиационных правил (ФАП) Российской Федерации по всем направлениям авиационной деятельности с учетом структуры и содержания FAR/JAR Разработаны часть ФАП-145 (Организации по техническому обслуживанию), ФАП по процедурам сертификации эксплуатантов, проект части 1 ФАП-ЭКС (Коммерческая эксплуатация самолетов) и ряд других.

-Что делается для обеспечения гармонизации наших требований с авиационными правилами Европы и США со стороны руководства ФСВТ России?

-По инициативе начальника Управления поддержания летной годности ФСВТ Г. Н. Гипича, например, установлены тесные рабочие связи с руководителями инженерно-авиационных служб органов гражданской авиации ряда ведущих авиационных стран. Начаты совместные работы с Комитетом по технической эксплуатации JAA под руководством Р. К. Вильямса. Проведена первая конференция ФАС/JAA по гармонизации в области технической эксплуатации ВС, которая прошла в Москве в прошлом году. А в 2000 году планируется проведение второй такой конференции уже с участием FAA США.

Вместе с тем, мы в России рискуем наступить на те же грабли, из-за которых уже поставлена под вопрос эффективность пятнадцатилетних усилий по гармонизации авиационных правил США и Объединенной Европы. С одной стороны, европейцы всегда (и по праву) критиковали сложные юридические процедуры США, которые часто торпедировали реализацию уже принятых экспертами FAA/JAA технических решений по сближению норм и правил. С другой, - европейские участники процесса, в лице комитетов JAA, всегда выслушивали нарекания на неполную юридическую легитимность в силу размытого юридического статуса этой общественной организации.

Активные действия Евросоюза по созданию при Европейской комиссии (ЕК) Европейской организации по безопасности в авиации (EASA) в последние два года не только подали надежду на преодоление этого недостатка, но и заронили серьезные опасения. На последней 16-ой Международной конференции по гармонизации (Италия, июнь 1999 года) председатель комитета по безопасности авиации ЕК Клод Пробст заявил, что вовсе не обязательно все результаты работ по гармонизации будут приняты новым агентством после его окончательной организации. Планируется дополнительная их "переоценка", то есть, по сути, повторение этапов уже выполненных совместных работ. Это может стать серьезным ударом по самой идее международной гармонизации авиационных правил.

- Российская практика гармонизации была начата по инициативе Межгосударственного авиационного комитета (МАК) в рамках разработки новых Авиационных правил сертификации авиатехники. Основы правил и процедур уже заложены, при этом наметился отход от многих идеологических принципов Норм летной годности СССР. Но можно ли ожидать заметных изменений в части правил сертификации типовой конструкции авиатехники в ближайшие годы?

- Вряд ли Гармонизация правил сертификации инженерно-технического персонала в гражданской авиации России и ЕС представляется не самой сложной задачей. Профессиональный уровень среднего российского механика или инженера по технической эксплуатации не уступает, а зачастую и превосходит средний мировой уровень. Есть несколько проблемных вопросов в гармонизации формальных требований, процедур контроля знаний и опыта специалистов. Сейчас завершается переоформление соответствующих свидетельств и лицензий с учетом документов ИКАО и положений JAR 66 Можно однако ожидать проблем во взаимодействии с FAA, поскольку они пока не нашли общих решений даже с JAA.

Особую озабоченность вызывает то, чтобы в будущей гармонизации с европейскими и американскими авиационными образовательными стандартами может возникнуть сложная задача сохранения достигнутого уровня авиационного образования и собственных стандартов подготовки авиационного персонала. Мы уже видим тому примеры в сфере общеобразовательной подготовки, когда внедряются западные стандарты, являющиеся более упрощенными и узкоспециализированными по сравнению с теми, что мы имели в СССР и России.

Наиболее серьезная область - это правила летной и технической эксплуатации. Тут присутствует очень много различий, как по форме, так и по существу требований, применяемых у нас со времен СССР, в США и в Объединенной Европе. Работа над проектами отдельных частей гармонизированных российских авиационных правил (ФАП-145, ФАП-ЭКС и др.) показала, что крайне трудно вложить в структуру зарубежных FAR/JAR, те положения и нормы, которые были наработаны за годы развития нашей авиации. С другой стороны, многие положения зарубежных норм не могут найти применения в российской авиации при нынешнем состоянии авиационной инфраструктуры.

- Какие наиболее проблемные вопросы до настоящего времени так и не решены?

- Это переход от системы наших Руководств по летной и технической эксплуатации (РЛЭ и РЭ) и Программы технического обслуживания (ПТО или РО), как документов поставщика ВС, к Руководствам по производству полетов (РПП) и по управлению ТО (РУТО), как документам эксплуатанта. Кроме того, требуют решения следующие вопросы:

- Сближение отечественной и зарубежной (например, европейской) классификаций для систем допусков организаций по ТО к выполнению различных видов и объемов работ.

- Согласование отечественной и зарубежной систем удостоверения результатов работ по ТО (свидетельств и сертификатов о допуске к полетам после ТО).

- Решение всего комплекса вопросов аэронавигационного обеспечения полетов (эксплуатационные минимумы аэродромов, сертификационные требования к эксплуатантам и др.).

- Согласование правил и процедур в части Минимальных перечней оборудования для вылета с допустимыми отказами (MEL), полетов двухдвигательных самолетов на больших удалениях от запасных аэродромов (ETOPS) и ряда других эксплуатационных процедур.

Актуальность подобных проблем обусловлена тем, что мы сейчас не готовы перейти на западные нормы, а представители FAA/JAA не готовы принимать наши действующие нормативные документы при рассмотрении вопросов о выдаче своих сертификатов нашим эксплуатантам и организациям по ТО.

При планировании работ по гармонизации мы продолжаем частенько грешить тем, что раньше было принято называть "буржуазным низкопоклонством". Это прямое заимствование многих положений в качестве доминирующих мировых правил, хотя их эффективность часто предмет дискуссии даже среди западных специалистов. Наиболее яркий пример - системы качества и требование их отдельной сертификации при одобрении эксплуатантов или организаций по ТО. Ни в одной авиационной стране нет обязательного требования получения отдельного сертификата на систему качества, например, организации по ТО. Да и эффективность стандартов серии IS09000 для авиации давно подвергается сомнению, что и вызвало в итоге разработку адаптированного стандарта SAE AS9000. У нас же масса желающих через требования ФАП навязать эксплуатантам и организациям по ТО обязанность получить еще один сертификат.

- Но существует и другая проблема - это отсутствие до конца отработанной и принятой авиационной отраслью системы ФАП...

- Сейчас все заинтересованные стороны их разрабатывают в меру своего понимания проблем. Как уже утвержденные документы, так и проекты, которые пока на стадии разработки, страдают эклектичностью, отсутствием перекрестных ссылок, разной степенью детализации требований, не говоря уже об общих принципах оформления. Хотя Постановлением Правительства №360 от 27.03.98 был предусмотрен определенный порядок организации разработки ФАП.

Частично это может быть связано с недостаточно четкой регламентацией ряда вопросов действующим Воздушным Кодексом России. Поэтому следует приветствовать инициативу Государственной Думы о внесении в него изменений и дополнений. Сейчас межведомственной рабочей группой подготовлен законопроект о внесении изменений в наш основной акт воздушного законодательства. Будем надеяться, что его принятие позволит более четко скоординировать разработку и совершенствование свода ФАП.