Поправки вызвали неоднозначную реакцию среди российских операторов аэропортов, которые заявили, что новое законодательство принесет им существенные убытки. Об особенностях регулирования застройки на приаэропортовых территориях, о том, как новые поправки будут стимулировать операторов аэропортов и авиакомпании к снижению уровня шума и о мировом опыте в этой сфере в интервью ТАСС рассказал заместитель председателя правительства РФ Дмитрий Козак.
— Почему вообще возникла тема строительства в Московской области именно вблизи аэропортов, относящихся к объектам первого класса опасности? Разве недостаточно иных свободных территорий?
— Обсуждается вопрос не о застройке территорий вблизи аэропортов, а об ограничениях застройки в целях обеспечения безопасности полетов. Только такие ограничения должны быть четко и недвусмысленно установлены.
Приаэродромные территории (30 километровая зона от контрольной точки аэродрома) в настоящий момент накрывают почти половину территории Московской области, а также около 90 % территории Москвы. Эти территории являются исторической частью Московской агломерации, где городская среда и инфраструктура сформировались давно, и именно эти территории начиная с "советских времен" планировались под перспективную застройку, в том числе для расселения жителей аварийного жилья, и создание новых мест приложения труда.
Приаэродромные территории накрывают почти половину территории Московской области, а также около 90 % территории Москвы... Начиная с "советских времен" они планировались под перспективную застройку, в том числе для расселения жителей аварийного жилья
Однако в последние годы были введены требования, существенно ограничивающие градостроительное развитие фактически большей части московского региона и обусловившие проектирование и строительство необходимость получения дополнительных согласований сначала с администрациями аэропортов, а затем и с Росавиацией, причем вне формализованных правил, четкого предмета согласований и оснований для отказа в таком согласовании.
При этом сегодня четкие границы приаэродромных территорий и конкретный режим, действующий на конкретных участках этих территорий, не установлены. Как следствие, информация о том, какие ограничения хозяйственной деятельности действуют в отношении земельных участков и иных объектов недвижимости, их владельцам недоступны. А "в мутной воде — лучше рыбка ловится".
Только в Московской области ежегодно порядка 2,5 тысяч застройщиков, планирующих создать новые производства и рабочие места, построить социальный объект, расселить аварийный дом, вынуждены обращаться за согласованием в Росавиацию.
Нередки случаи, когда разногласия по вопросу о допустимости строительства возникают уже между Росавиацией, операторами аэропортов и региональными и местными властями и эти разногласия годами рассматриваются в судах. Яркий пример – в городе Домодедово застройщик в установленном порядке получил согласование в Росавиации, разрешение на строительство и начал строить жилой дом, параллельно расселяя аварийное жилье. Оператор аэропорта "Домодедово", ссылаясь на противоречие принятых решений ограничениям шумовых зон, которые в установленном порядке не утверждены, оспорил действия федеральной и местной власти в суде. Только применительно к территории Московской области к настоящему времени в производстве судов насчитывается 22 судебных дела, непосредственно затрагивающих права и интересы около 25 тысяч человек.
Результат один — страдает население, появляются обманутые дольщики, терпит убытки строительный бизнес в регионах, существенно сокращаются территориальные ресурсы для экономического развития муниципальных образований, утрачивается возможность долгосрочного планирования такого развития как для государства, так и для бизнеса.
На решение этих проблем и направлены подготовленные изменения в Воздушный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, устанавливающие порядок создания и правовой режим приаэродромных территорий, а также порядок особого контроля за использованием земель в пределах этих территорий с целью безусловного соблюдения требований по безопасности воздушного движения.
— Насколько эффективен механизм контроля со стороны Росавиации в режиме "постфактум", взамен существующего сегодня согласования размещения объектов в приаэродромной территории? Не влечет ли он за собой беспрепятственную застройку приаэродромных территорий в ущерб требованиям безопасности полетов, увеличение числа "обманутых" дольщиков, оставшихся без жилья и, как следствие, социальные конфликты?
— Следует отметить, что даже при наличии порядка согласования, как показывает практика, добиться эффективности этой процедуры и полного исключения бюрократической волокиты сложно. При этом пределы ответственности за затягивание согласительных процедур довольно узки, применение мер ответственности занимает длительное время, а ущерб гражданам и бизнесу может быть причинен значительный.
Вместе с тем, сегодня в Российской Федерации действует более 60 различных видов зон с особыми условиями использования территорий. И применительно к подавляющему большинству таких территорий действует иной механизм учета ограничений, установленных в таких зонах, при принятии решений о размещении объектов капитального строительства. Информация о границах соответствующих зон и об установленных в таких границах ограничениях хозяйственной деятельности подлежит размещению в Едином государственном реестре недвижимости и отражению в правилах землепользования и застройки и является общедоступной.
Заказчики строительства капитальных объектов — при проектировании и строительстве, граждане и юридические лица — при заключении сделок с недвижимостью, органы власти — при планировании развития территорий и принятия решений о застройке могут получить без каких-либо ограничений информацию о границах действия и содержании таких ограничений, что позволяет им избежать принятия ошибочных решений.
Более того, законодательством установлен целый набор дополнительных инструментов предотвращения нарушений режимов зон с особыми условиями использования территорий — это проверка соблюдения соответствующих требований при экспертизе проектной документации, выдаче разрешений на строительство, а также в процессе государственного земельного надзора, государственного строительного надзора и муниципального земельного контроля.
А для приаэродромных территорий законопроектом предусматриваются дополнительные механизмы такого контроля. В частности, проекты правил землепользования и застройки территорий, в границах которых расположены приаэродромные территории, подлежат направлению соответствующими органами местного самоуправления в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти для их оценки на предмет соответствия таких проектов режиму приаэродромной территории, а выявленные нарушения подлежат безусловному устранению.
Аналогичный порядок установлен и для утвержденных правил землепользования и застройки, которые подлежат приведению в соответствие с режимом приаэродромных территорий (в случае выявления несоответствия) по представлению уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в упрощенном порядке. Кроме того, выданные применительно к земельным участкам в границах приаэродромных территорий разрешения на строительство в нарушение их режима подлежат отмене по требованиям уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.
Нужно сказать, что это вполне соответствует и мировому опыту. Так, в аэропорту Франкфурта-на-Майне вся информация о негативных шумовых зонах открыта, прозрачна и размещена в публичном разделе официального сайта аэропорта "Защита от шума". С помощью интерактивной карты каждый житель и предприниматель может ввести название своего населенного пункта и получить информацию по уровню шумового воздействия аэропорта, а также ознакомиться с рекомендациями по мерам защиты от шума.
— Международная ассоциация аэропортов и крупнейшие российские аэропорты выступили против принятия поправок и направили коллективные обращения в Госдуму и Совет Федерации. Согласно поправкам, возмещать ущерб дольщикам, а также землевладельцам должен оператор аэродрома, который эту плату "перенесет" на авиакомпании, а те — на цену авиабилетов. Учтена ли позиция аэропортов при работе над новой редакцией законопроекта, которая была представлена Правительством РФ в Госдуму?
— Вопрос о возмещении ущерба, причиненного гражданам и юридическим лицам в связи с ограничением их прав на земельные участки и иную недвижимость, разрешен в действующих редакциях Гражданского кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации — этот ущерб возмещают лица, в интересах которых установлены ограничения. Законопроект лишь уточняет соответствующие положения в случае установления приаэродромных территорий.
В частности, предусматривается, что возмещение такого ущерба осуществляется застройщиками новых аэродромов, которые в составе проектной документации на строительство аэродромов подготавливают проекты границ и описания режимов приаэродромных территорий для их последующего утверждения уполномоченными органами власти. В России аэродромы строятся практически всегда государством.
В отношении действующих аэродромов обязанности по возмещению указанного ущерба возлагаются на операторов аэропортов (независимо от формы собственности), которые являются выгополучателями аэропортового бизнеса, но только в связи с возникновением на приаэродромных территориях ранее не установленных ограничений. Следует также отметить, что в Российской Федерации с учетом военных аэродромов большинство операторов — государственные организации.
Вместе с тем, такой подход формирует действенные стимулы к проектированию, строительству и последующей эксплуатации аэродромов с минимизацией размеров приаэродромных территорий (в целях минимизации объемов подлежащего возмещению ущерба) за счет предъявления повышенных требований к шумовым характеристикам воздушных судов и оптимизации маршрутов полетов с безусловным соблюдением требований безопасности полетов.
И здесь самое время вновь обратиться к европейскому опыту. Например, в Европе зоны шумового воздействия установлены для всех крупных аэропортов и введены законодательные требования о компенсации операторами аэропортов убытков землевладельцам, чьи права нарушены установлением таким зон.
При этом площадь таких зон для аэропорта Франкфурта-на-Майне (четыре взлетно-посадочные полосы, пассажиропоток более 61 млн.чел. в год) составляет около 45 тыс.га, для аэропорта Шарль-де-Голль (четыре взлетно-посадочные полосы, пассажиропоток более 65 млн.чел. в год) — около 53 тыс.чел. Для сравнения — для аэропорта Домодедово (две взлетно-посадочные полосы, пассажиропоток около 30 млн.чел. в год) размер шумовой зоны (которой руководствуется оператор аэропорта) почти втрое выше и составляет 157 тыс.га.
Кроме того, стимулируются меры по снижению негативного воздействия от полетов самолетов. Так, в ряде аэропортов Германии, в частности, во Франкфурте-на-Майне, полеты в ночное время (с 23.00 до 05.00) запрещены. Законодательно предусмотрено, что в расчет аэропортовых сборов должен быть включен так называемый "шумовой компонент" — чем выше категория (класс) шума самолета, тем выше стоимость сбора за шумовое воздействие, что формирует стимулы для авиакомпаний по эксплуатации современных воздушных судов с максимально низким шумовым классом. При этом в аэропортах Европы установлен запрет на взлет и посадку воздушных судов, чьи показатели шумового воздействия превышают допустимые нормы.
Напротив, действующее российское законодательство в этой части заметно отстает от европейского, предусматривая жесткие ограничения экономической деятельности на 30-километровых приаэродромных территориях и фактически создавая возможность возложить расходы на возмещение ущерба собственникам недвижимости на государство и никоим образом не стимулируя операторов аэропортов к реализации мер по сокращению таких расходов.
— В домах, построенных на приаэродромных территориях, зафиксирован повышенный уровень шума, который негативно воздействует на жильцов таких домов. Каким образом учтены вопросы безопасности здоровья граждан в законопроекте?
— Сегодня, по сути, в приаэродромных территориях находятся целые городские районы, созданные еще в советский период с учетом требований, установленных еще Министерством гражданской авиации СССР.
Однако с тех пор интенсивность воздушного движения в аэропортах увеличилась в несколько раз. Законопроект как раз направлен как на обеспечение безопасности полетов, так и на охрану прав и здоровья граждан и предусматривает, что зоны шумового воздействия аэропортов устанавливаются с учетом заключений Роспотребнадзора соблюдении требований законодательства Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии.
Одновременно законопроект содержит механизмы, направленные на стимулирование застройщиков аэродромов и операторов действующих аэродромов принимать меры к сокращению размеров приаэродромных территорий, в том числе за счет снижения уровня шумового воздействия. Кстати сказать, Правительство Российской Федерации поручило Минтрансу России исходить из необходимости достижения этих целей при подготовке проекта постановления Правительства Российской Федерации о порядке установления границ приаэродромных территорий.
А на территориях, где снизить уровень шума до нормативного значения невозможно, законно построенные жилые дома подлежат расселению и новое строительство жилья и социальных объектов будет запрещено с установлением действенного контроля за соблюдением такого ограничения.
— Почему вообще возникла тема строительства в Московской области именно вблизи аэропортов, относящихся к объектам первого класса опасности? Разве недостаточно иных свободных территорий?
— Обсуждается вопрос не о застройке территорий вблизи аэропортов, а об ограничениях застройки в целях обеспечения безопасности полетов. Только такие ограничения должны быть четко и недвусмысленно установлены.
Приаэродромные территории (30 километровая зона от контрольной точки аэродрома) в настоящий момент накрывают почти половину территории Московской области, а также около 90 % территории Москвы. Эти территории являются исторической частью Московской агломерации, где городская среда и инфраструктура сформировались давно, и именно эти территории начиная с "советских времен" планировались под перспективную застройку, в том числе для расселения жителей аварийного жилья, и создание новых мест приложения труда.
Приаэродромные территории накрывают почти половину территории Московской области, а также около 90 % территории Москвы... Начиная с "советских времен" они планировались под перспективную застройку, в том числе для расселения жителей аварийного жилья
Однако в последние годы были введены требования, существенно ограничивающие градостроительное развитие фактически большей части московского региона и обусловившие проектирование и строительство необходимость получения дополнительных согласований сначала с администрациями аэропортов, а затем и с Росавиацией, причем вне формализованных правил, четкого предмета согласований и оснований для отказа в таком согласовании.
При этом сегодня четкие границы приаэродромных территорий и конкретный режим, действующий на конкретных участках этих территорий, не установлены. Как следствие, информация о том, какие ограничения хозяйственной деятельности действуют в отношении земельных участков и иных объектов недвижимости, их владельцам недоступны. А "в мутной воде — лучше рыбка ловится".
Только в Московской области ежегодно порядка 2,5 тысяч застройщиков, планирующих создать новые производства и рабочие места, построить социальный объект, расселить аварийный дом, вынуждены обращаться за согласованием в Росавиацию.
Нередки случаи, когда разногласия по вопросу о допустимости строительства возникают уже между Росавиацией, операторами аэропортов и региональными и местными властями и эти разногласия годами рассматриваются в судах. Яркий пример – в городе Домодедово застройщик в установленном порядке получил согласование в Росавиации, разрешение на строительство и начал строить жилой дом, параллельно расселяя аварийное жилье. Оператор аэропорта "Домодедово", ссылаясь на противоречие принятых решений ограничениям шумовых зон, которые в установленном порядке не утверждены, оспорил действия федеральной и местной власти в суде. Только применительно к территории Московской области к настоящему времени в производстве судов насчитывается 22 судебных дела, непосредственно затрагивающих права и интересы около 25 тысяч человек.
Результат один — страдает население, появляются обманутые дольщики, терпит убытки строительный бизнес в регионах, существенно сокращаются территориальные ресурсы для экономического развития муниципальных образований, утрачивается возможность долгосрочного планирования такого развития как для государства, так и для бизнеса.
На решение этих проблем и направлены подготовленные изменения в Воздушный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, устанавливающие порядок создания и правовой режим приаэродромных территорий, а также порядок особого контроля за использованием земель в пределах этих территорий с целью безусловного соблюдения требований по безопасности воздушного движения.
— Насколько эффективен механизм контроля со стороны Росавиации в режиме "постфактум", взамен существующего сегодня согласования размещения объектов в приаэродромной территории? Не влечет ли он за собой беспрепятственную застройку приаэродромных территорий в ущерб требованиям безопасности полетов, увеличение числа "обманутых" дольщиков, оставшихся без жилья и, как следствие, социальные конфликты?
— Следует отметить, что даже при наличии порядка согласования, как показывает практика, добиться эффективности этой процедуры и полного исключения бюрократической волокиты сложно. При этом пределы ответственности за затягивание согласительных процедур довольно узки, применение мер ответственности занимает длительное время, а ущерб гражданам и бизнесу может быть причинен значительный.
Вместе с тем, сегодня в Российской Федерации действует более 60 различных видов зон с особыми условиями использования территорий. И применительно к подавляющему большинству таких территорий действует иной механизм учета ограничений, установленных в таких зонах, при принятии решений о размещении объектов капитального строительства. Информация о границах соответствующих зон и об установленных в таких границах ограничениях хозяйственной деятельности подлежит размещению в Едином государственном реестре недвижимости и отражению в правилах землепользования и застройки и является общедоступной.
Заказчики строительства капитальных объектов — при проектировании и строительстве, граждане и юридические лица — при заключении сделок с недвижимостью, органы власти — при планировании развития территорий и принятия решений о застройке могут получить без каких-либо ограничений информацию о границах действия и содержании таких ограничений, что позволяет им избежать принятия ошибочных решений.
Более того, законодательством установлен целый набор дополнительных инструментов предотвращения нарушений режимов зон с особыми условиями использования территорий — это проверка соблюдения соответствующих требований при экспертизе проектной документации, выдаче разрешений на строительство, а также в процессе государственного земельного надзора, государственного строительного надзора и муниципального земельного контроля.
А для приаэродромных территорий законопроектом предусматриваются дополнительные механизмы такого контроля. В частности, проекты правил землепользования и застройки территорий, в границах которых расположены приаэродромные территории, подлежат направлению соответствующими органами местного самоуправления в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти для их оценки на предмет соответствия таких проектов режиму приаэродромной территории, а выявленные нарушения подлежат безусловному устранению.
Аналогичный порядок установлен и для утвержденных правил землепользования и застройки, которые подлежат приведению в соответствие с режимом приаэродромных территорий (в случае выявления несоответствия) по представлению уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в упрощенном порядке. Кроме того, выданные применительно к земельным участкам в границах приаэродромных территорий разрешения на строительство в нарушение их режима подлежат отмене по требованиям уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.
Нужно сказать, что это вполне соответствует и мировому опыту. Так, в аэропорту Франкфурта-на-Майне вся информация о негативных шумовых зонах открыта, прозрачна и размещена в публичном разделе официального сайта аэропорта "Защита от шума". С помощью интерактивной карты каждый житель и предприниматель может ввести название своего населенного пункта и получить информацию по уровню шумового воздействия аэропорта, а также ознакомиться с рекомендациями по мерам защиты от шума.
— Международная ассоциация аэропортов и крупнейшие российские аэропорты выступили против принятия поправок и направили коллективные обращения в Госдуму и Совет Федерации. Согласно поправкам, возмещать ущерб дольщикам, а также землевладельцам должен оператор аэродрома, который эту плату "перенесет" на авиакомпании, а те — на цену авиабилетов. Учтена ли позиция аэропортов при работе над новой редакцией законопроекта, которая была представлена Правительством РФ в Госдуму?
— Вопрос о возмещении ущерба, причиненного гражданам и юридическим лицам в связи с ограничением их прав на земельные участки и иную недвижимость, разрешен в действующих редакциях Гражданского кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации — этот ущерб возмещают лица, в интересах которых установлены ограничения. Законопроект лишь уточняет соответствующие положения в случае установления приаэродромных территорий.
В частности, предусматривается, что возмещение такого ущерба осуществляется застройщиками новых аэродромов, которые в составе проектной документации на строительство аэродромов подготавливают проекты границ и описания режимов приаэродромных территорий для их последующего утверждения уполномоченными органами власти. В России аэродромы строятся практически всегда государством.
В отношении действующих аэродромов обязанности по возмещению указанного ущерба возлагаются на операторов аэропортов (независимо от формы собственности), которые являются выгополучателями аэропортового бизнеса, но только в связи с возникновением на приаэродромных территориях ранее не установленных ограничений. Следует также отметить, что в Российской Федерации с учетом военных аэродромов большинство операторов — государственные организации.
Вместе с тем, такой подход формирует действенные стимулы к проектированию, строительству и последующей эксплуатации аэродромов с минимизацией размеров приаэродромных территорий (в целях минимизации объемов подлежащего возмещению ущерба) за счет предъявления повышенных требований к шумовым характеристикам воздушных судов и оптимизации маршрутов полетов с безусловным соблюдением требований безопасности полетов.
И здесь самое время вновь обратиться к европейскому опыту. Например, в Европе зоны шумового воздействия установлены для всех крупных аэропортов и введены законодательные требования о компенсации операторами аэропортов убытков землевладельцам, чьи права нарушены установлением таким зон.
При этом площадь таких зон для аэропорта Франкфурта-на-Майне (четыре взлетно-посадочные полосы, пассажиропоток более 61 млн.чел. в год) составляет около 45 тыс.га, для аэропорта Шарль-де-Голль (четыре взлетно-посадочные полосы, пассажиропоток более 65 млн.чел. в год) — около 53 тыс.чел. Для сравнения — для аэропорта Домодедово (две взлетно-посадочные полосы, пассажиропоток около 30 млн.чел. в год) размер шумовой зоны (которой руководствуется оператор аэропорта) почти втрое выше и составляет 157 тыс.га.
Кроме того, стимулируются меры по снижению негативного воздействия от полетов самолетов. Так, в ряде аэропортов Германии, в частности, во Франкфурте-на-Майне, полеты в ночное время (с 23.00 до 05.00) запрещены. Законодательно предусмотрено, что в расчет аэропортовых сборов должен быть включен так называемый "шумовой компонент" — чем выше категория (класс) шума самолета, тем выше стоимость сбора за шумовое воздействие, что формирует стимулы для авиакомпаний по эксплуатации современных воздушных судов с максимально низким шумовым классом. При этом в аэропортах Европы установлен запрет на взлет и посадку воздушных судов, чьи показатели шумового воздействия превышают допустимые нормы.
Напротив, действующее российское законодательство в этой части заметно отстает от европейского, предусматривая жесткие ограничения экономической деятельности на 30-километровых приаэродромных территориях и фактически создавая возможность возложить расходы на возмещение ущерба собственникам недвижимости на государство и никоим образом не стимулируя операторов аэропортов к реализации мер по сокращению таких расходов.
— В домах, построенных на приаэродромных территориях, зафиксирован повышенный уровень шума, который негативно воздействует на жильцов таких домов. Каким образом учтены вопросы безопасности здоровья граждан в законопроекте?
— Сегодня, по сути, в приаэродромных территориях находятся целые городские районы, созданные еще в советский период с учетом требований, установленных еще Министерством гражданской авиации СССР.
Однако с тех пор интенсивность воздушного движения в аэропортах увеличилась в несколько раз. Законопроект как раз направлен как на обеспечение безопасности полетов, так и на охрану прав и здоровья граждан и предусматривает, что зоны шумового воздействия аэропортов устанавливаются с учетом заключений Роспотребнадзора соблюдении требований законодательства Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии.
Одновременно законопроект содержит механизмы, направленные на стимулирование застройщиков аэродромов и операторов действующих аэродромов принимать меры к сокращению размеров приаэродромных территорий, в том числе за счет снижения уровня шумового воздействия. Кстати сказать, Правительство Российской Федерации поручило Минтрансу России исходить из необходимости достижения этих целей при подготовке проекта постановления Правительства Российской Федерации о порядке установления границ приаэродромных территорий.
А на территориях, где снизить уровень шума до нормативного значения невозможно, законно построенные жилые дома подлежат расселению и новое строительство жилья и социальных объектов будет запрещено с установлением действенного контроля за соблюдением такого ограничения.
комментарии (0):
ЭКСПОРТ НОВОСТЕЙ/RSS